Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 960/18 (dalej wyrok z 23.01.2019) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę B.L. (dalej Skarżąca lub Skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja Ministra) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] (dalej decyzja komunalizacyjna) działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej ustawa z 10.05.1990) stwierdził nabycie przez gminę - miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości położonych w [...], uregulowanych w księdze wieczystej [...] i opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w tym m.in. działki [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...], wystąpiła Skarżąca. Wnioskodawczyni wskazała, iż w sprawie przejścia na własność Gminy Miasta [...] działki nr [...] z obr. [...] wypowiedział się już w prawomocnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki (dalej decyzja Wojewody z [...].2011). W tej sytuacji kolejna decyzja regulująca tą samą kwestię jest nieważna. Decyzja Wojewody z [...].2011, stwierdzająca nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności udziału wynoszącego 1/2 części w nieruchomości zajętej pod część ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], została wydana w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133. poz. 872 ze zm., dalej ustawa z 13.10.1998).
Zgodnie ze wskazanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Na skutek złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie administracyjne, a następnie wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. (dalej decyzja Ministra z [...].06.2017), umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w żądanej części.
W wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącej oraz analizy akt przedmiotowej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra z [...].06.2017. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że Stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 10.051990 są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Organ ustalił, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej działki gruntu była decyzja wywłaszczeniowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971r. (dalej decyzja wywłaszczeniowa).
Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] odpowiadają dawnej działce nr [...]. Ponadto dla nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...], z której wynika, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1972 r., nr [...]. Oznacza to, ze Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r., co potwierdza również wskazana wyżej księga wieczysta.
Organ przypomniał o normie wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), zgodnie z którą domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Zatem wpis w księdze wieczystej jest wiążący i organy administracji publicznej muszą w myśl zasady wyrażonej w art. 6 kpa orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń, bowiem zasada wyrażona w art. 3 ww. ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w księdze wieczystej.
Organ podkreślił, że o tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Na bezwzględny zakaz kwestionowania przez organ wpisów do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości wskazują w swoich orzeczeniach sądy administracyjne.
Zdaniem Skarżącej jej prawo własności przedmiotowej działki gruntu na dzień komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r. wynika z dołączonego odpisu księgi wieczystej nr [...], w której była ona ujawniona jako współwłaścicielka nieruchomości.
Organ wskazał, że księga ta została zamknięta [...] listopada 2013 r. wobec całkowitego przeniesienia nieruchomości do innej księgi wieczystej KW [...]. A z księgi tej wynika, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa a postawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja [...] w [...] z dnia [...] maja 1972r., nr [...].
Organ mając na uwadze te ustalenia wskazał, że Skarżąca nie posiada i nie posiadała w dniu [...] maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] a objętej decyzją komunalizacyjną.
Organ podkreślił, że kontrola jakiejkolwiek decyzji komunalizacyjnej na wniosek innego podmiotu aniżeli gmina czy Skarb Państwa jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot wykaże, że w dacie komunalizacji ([...] maja 1990r.) legitymował się tytułem prawnorzeczowym uniemożliwiającym komunalizację. Tymczasem zarówno na dzień komunalizacji, jak i obecnie skarżąca nie miała tytułu prawnego do spornej działki. Skarżąca nie wykazała, że w dacie [...] maja 1990 r., jak i obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowiła jej własność.
Organ nie zgodził się z argumentami Skarżącej, iż zobligowany jest stwierdzić nieważność decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Organ przypomniał, że w myśl tego przepisu organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tzw. res iudicata jest możliwe tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Toteż zdaniem organu mając na względzie pojęcie tożsamości spraw administracyjnych nie sposób zgodzić się, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Co prawda, zarówno decyzja komunalizacyjna, jak i decyzja wywłaszczeniowa mają charakter decyzji deklaratoryjnych i dotyczą nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...], to jednak nie możemy mówić, że zaszła tutaj tożsamość spraw administracyjnych.
Decyzja komunalizacyjna bowiem stwierdza nabycie ściśle określonego mienia z mocy prawa przez właściwa gminę w dniu [...] maja 1990 r., zaś decyzja wywłaszczeniowa reguluje wywłaszczenie nieruchomości pod drogi publiczne i ma charakter porządkujący sytuacje faktyczne, jakie zaistniały przed końcem 1998 r. Trudno również mówić o tożsamości podmiotowej tych spraw, albowiem decyzjami tymi ukształtowane zostały prawa i obowiązki innych podmiotów.
Organ odwoławczy w oparciu o te okoliczności oraz obowiązujące przepisy prawa podkreślił, że organ, który podjął czynności na wskutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, przy czym w toku prowadzonego postępowania brak było wniosku pochodzącego od strony uprawnionej, powinien postępowanie takie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Skargę na decyzję Ministra z [...].03.2018 do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosła Skarżąca, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] ul. Kasztanowa o powierzchni [...] m kw. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, ze w sprawie przejścia na własność Gminy Miasta [...] działki nr ew. [...] z obrębu [...] Wojewoda Mazowiecki wypowiedział się już w prawomocnej decyzji z [...].2011. Od daty uprawomocnienia się tej decyzji a więc ponad 4 lat nie jest właścicielką tej działki Nie zmienia to jednak faktu, zdaniem skarżącej, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Wynika to z wpisów w księdze wieczystej [...] w dziale II której figurowała aż do zamknięcia tejże księgi tj. [...] listopada 2013 r. Zdaniem skarżącej decyzja komunalizacyjna została wydana w celu uniknięcia wypłaty jej i jej dzieciom odszkodowania za nieruchomość zajętą na drogę.
Wcześniejsza decyzja została wydana w trybie ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację samorządową. W tym trybie należy się skarżącej odszkodowanie za działkę gruntu zajętą pod drogę. Skarżąca wskazała, że skoro miała legitymację do domagania się wydania decyzji nr [...] przy wydaniu której Wojewoda brał pod uwagę stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. to tym bardziej ma legitymację do występowania w sprawie gdzie bierze się pod uwagę stan na datę [...] maja 1990 r. Wskazała, że jej prawo własności wynika z dołączonego odpisu z księgi wieczystej,,gdzie figuruję jako właściciel od 1965 r. aż do zamknięcia księgi wieczystej tj [...] listopada 2013 roku. Czyli była współwłaścicielką nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r." Skarżąca podkreśliła również, że wpisy w księdze wieczystej są objęte domniemaniem ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).
Skarżąca uznała, że ma oczywisty interes w stwierdzeniu nieważności decyzji i powinna być stroną tego postępowania. Podkreśliła, że niezależnie od powyższego decyzja nr [...] została wydana w innym trybie (ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), wywłaszczenie nastąpić miało we wcześniejszej dacie i w konsekwencji pozbawia jej prawa do odszkodowania.
Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06) To jednak na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać. Skarżąca swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej upatruje natomiast w fakcie, wydania oraz pozostawania w obrocie decyzji Wojewody z [...].2011, stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności udziału wynoszącego 1/2 części w nieruchomości zajętej pod część ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].
Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie ze wskazanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Skarżąca wskazała, ze decyzja ta wydana została albowiem w księdze wieczystej KW nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. figurowała jako właścicielka tej nieruchomości od 1965 r. aż do zamknięcia księgi wieczystej tj [...] listopada 2013 r., czyli była współwłaścicielką nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r.
Sąd I instancji podkreślił, że organ rozpatrując niniejszą sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miało rozstrzygniecie czy Skarżąca w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r. legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej działki [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...]. Organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalił, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości była decyzja wywłaszczeniowa. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] odpowiadają dawnej działce nr [...]. Ponadto dla nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...], z której wynika, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja [...] w [...] z dnia [...] maja 1972 r., nr. [...].
W ocenie Sądu I instancji z powyższego wynika jednoznacznie, iż w dacie komunalizacji tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] przysługiwał Skarbowi Państwa.
Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że Skarżąca nie zakwestionowała tej okoliczności, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej działki gruntu była decyzja wywłaszczeniowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971r. Nie zanegowała samego faktu wywłaszczenia działki gruntu, czyli odjęcia jej prawa własności lecz powoływała się na decyzję Wojewody z [...].2011 wydaną w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Swój interes prawny wywodziła z braku ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...], jako właściciela nieruchomości z tytułu wywłaszczenia działki gruntu.
Sąd I instancji podkreślił jednak, że Skarżąca nie wykazała, iż to jej przysługiwało prawo własności na dzień komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r. Przypomniał równocześnie, że księga [...], została zamknięta [...] listopada 2013 r. wobec całkowitego przeniesienia nieruchomości do innej księgi wieczystej KW [...]. a podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja [...] w [...] z dnia [...] maja 1972 r., nr [...]. Wynikać ma z tego zatem jednoznacznie, iż w dacie komunalizacji tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] przysługiwał Skarbowi Państwa.
Słusznie zdaniem Sądu I instancji wskazał organ w uzasadnieniu swoich decyzji, że Skarżąca nie posiada i nie posiadała w dniu [...] maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] a objętej decyzją komunalizacyjną.
Raz jeszcze Sąd I instancji podkreślił, że stronami postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Skarżąca nie wykazała by posiadała taki tytuł. To zaś na osobie inicjującej postępowanie ciąży obowiązek wykazania swojego interesu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca reprezentowana przez adw. P. I., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa polegające na uznaniu, że Skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną, z uwagi na brak interesu prawnego tj. nie wykazanie, że w dniu [...] maja 1990 roku była współwłaścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...], obr. [...] w sytuacji gdy jak wynika z załączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej [...] była ona współwłaścicielem tejże nieruchomości od 1965 roku do jej zamknięcia w roku 2013, a więc z wprowadzonego na podstawie art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemania zgodności z prawdą jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej wynika, że wbrew stanowisku Organu podzielonego przez WSA wykazała ona interes prawny i tym samym status strony tak w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją komunalizacyjną, jak tym bardziej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w tym wynagrodzenia adwokackiego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżąca kasacyjnie uzasadniła swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m. st. Warszawy reprezentowany przez r. pr. Ł. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Uzasadnił swoje stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 14 czewrwa 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID").
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ppsa.
W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygniecie czy Skarżąca kasacyjnie - B. L. w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r. legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej działki [...] o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...].
Na wstępnie należy podkreślić, że źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Znamiona (cechy) interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 – zam. w CBOSA).
O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego, jak trafnie zauważa Sąd I Instancji, rozstrzyga art. 28 kpa, z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
W przedmiocie istoty interesu prawnego, jak zasadnie akcentuje WSA, wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06).
Uwypuklić należy, że to jednak na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać.
Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej upatruje natomiast w fakcie, wydania oraz pozostawania w obrocie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności udziału wynoszącego 1/2 części w nieruchomości zajętej pod część ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie ze wskazanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Skarżąca wskazuje, że decyzja ta wydana została albowiem w księdze wieczystej KW nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. figurowała jako właścicielka tej nieruchomości od 1965 r. aż do zamknięcia księgi wieczystej tj [...] listopada 2013 r., czyli była współwłaścicielką nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości była decyzja wywłaszczeniowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] odpowiadają dawnej działce nr [...]. Ponadto dla nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...], z której wynika, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1972 r., nr. [...].
Jak prawidłowo ustalił Sąd I Instancji, Skarżąca nie kwestionuje tej okoliczności, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej działki gruntu była decyzja wywłaszczeniowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971r.
Skarżąca nie neguje samego faktu wywłaszczenia działki gruntu, czyli odjęcia jej prawa własności lecz powołuje się na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...], z dnia [...] listopada 2011 r. wydaną w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Jak wynika z analizy materiału dowodowego Skarżąca swój interes prawny wywodzi z braku ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...], jako właściciela nieruchomości z tytułu wywłaszczenia działki gruntu.
Skarżąca nie wykazała, iż to jej przysługiwało prawo własności na dzień komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r. Przypomnieć należy, że wskazywana przez skargę kasacyjną księga [...], została zamknięta [...] listopada 2013 r. wobec całkowitego przeniesienia nieruchomości do innej księgi wieczystej KW [...], a podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela była decyzja [...] w [...] z dnia [...] maja 1972r., nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny w związku z powyższym podziela w pełni pogląd WSA zawarty w skarżonym orzeczeniu, iż w dacie komunalizacji tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] przysługiwał Skarbowi Państwa. Uprzednio zasadnie wskazały to organy w uzasadnieniach swoich decyzji, że Skarżąca kasacyjnie - B. L. nie posiada i nie posiadała w dniu [...] maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] a objętej decyzją komunalizacyjną.
Jak już wcześniej wskazano, stronami postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Skarżąca kasacyjnie nie wykazała by taki tytuł prawny posiadała i mogła uzyskać status strony w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa.
Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym w szczególności brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa wskazywanych w skardze kasacyjnej, przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 ppsa orzekł o jej oddaleniu. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie 2 ppsa.