Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Powiatowego Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na uchwałę Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości.
Powyższe orzeczenie zostało następująco uzasadnione:
Zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1, art. 25b, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), Zarząd Powiatu S. wyraził wolę zbycia w trybie przetargu (nieograniczonego jak twierdzi Sąd, co jednak nie wynika z treści uchwały) nieruchomości stanowiących mienie Powiatu S., w tym m.in. działkę oznaczoną nr [...], oraz sporządził i podał do publicznej wiadomości wykaz tych nieruchomości. Powiatowy Zarząd [...] wezwał tenże Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa tą uchwałą, a następnie wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił w niej naruszenie § 4 i § 5 uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w sprawie likwidacji Powiatowego Obwodu Lecznictwa Ogólnego – Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w związku z art. 12 pkt 8 lit. a i lit. i ustawy o samorządzie powiatowym.
W ocenie skarżącej Spółki składniki majątku likwidowanego ZOZ miały być przekazane jej aportem albo zbyte albo wydzierżawione. Zatem nie powinno dojść do ich zbycia w trybie przetargu nieograniczonego, a na podstawie art. 40 ust. 2a cytowanej ustawy w trybie przetargu ograniczonego. Ponadto należało wskazać podmiot, który będzie realizował świadczenia zdrowotne wykonywane dotąd przez likwidowany zakład.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Zdaniem Powiatu zaskarżona uchwała nie należy do materii administracyjnoprawnej, a cywilnoprawnej, niepodlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. Poza tym skarga została wniesiona z uchybieniem terminu zakreślonego przepisem art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Z ostrożności wniesiono o oddalenie skargi, jako skierowanej przeciwko zgodnej z prawem uchwale, znajdującej oparcie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że przedmiotem skargi nie była czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., skoro skarżący kwestionował uchwałę organu powiatu o wyrażeniu woli zbycia nieruchomości. Zatem była nim uchwała opisana w art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy. Po myśli art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnionym do jej zaskarżenia jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą z zakresu administracji publicznej. W takim wypadku nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 (art. 90a ustawy samorządowej), stąd wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być wniesione w każdym czasie, w konsekwencji czego skarga złożona z zachwianiem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a., nie podlegała odrzuceniu z przyczyn formalnych. Przeto dla oceny jej materialnej dopuszczalności trzeba było ustalić czy należy ona do materii administracji publicznej, a następnie czy skarżąca ma legitymację do jej zaskarżenia.
Na pierwsze pytanie Sąd odpowiedział twierdząco, bo nieruchomości jednostek samorządowych są mieniem publicznym. Gospodarowanie nimi, a tego obszaru dotyczy zaskarżona uchwała, jest wykonywaniem administracji publicznej. Natomiast co do naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, Sąd ten przyjął brak związku pomiędzy sytuacją skarżącej a sytuacją regulowaną zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że uchwała ta narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W tej materii Sąd meriti zważył, iż skoro skarżąca jest dzierżawcą spornej nieruchomości, to nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż ta nie ingeruje w jej prawa i obowiązki. Stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest tenże składnik majątku powiatu nie uzasadnia odmiennego podejścia, bo interes z niego wynikający nie podlega tu ochronie. Aktualny właściciel, wyłoniony w wyniku przetargu, ma takie same uprawnienia i obowiązki względem skarżącej jak poprzedni właściciel – powiat.
Zatem sprzedaż nieruchomości nie pogorszyła jej sytuacji prawnej. Skarżąca nie spełnia także żadnego z kryteriów wskazanych w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalających na zastosowanie trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości. Nie ma też podstaw do zastosowania art. 40 ust. 2a tej ustawy i zbycia nieruchomości w trybie przetargu ograniczonego. Takie obowiązki nie wynikają też z treści § 4 i § 5 uchwały z dnia [...] października 2009 r. Powiada się w nich bowiem o zapewnieniu osobom dotychczas korzystającym ze świadczeń likwidowanego zakładu dostępności tychże w NZOZ w S., który zostanie utworzony przez skarżący Zakład.
Nadto o wniesieniu składników majątkowych likwidowanego zakładu aportem do tej spółki lub zbyciu lub wydzierżawieniu oraz o bycie wierzytelności i zobowiązań. W przekonaniu Sądu I instancji niepodobna z tych regulacji wyprowadzić konkluzji o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Tym bardziej, że właśnie skarżącej wydzierżawiono nieruchomość, co nastąpiło w wykonaniu tej uchwały. Skoro nadto zaskarżona uchwała nie uchybiła zasadom postępowania w objętej nią materii, w tym kompetencyjnym, oraz nie uchybiła przepisom ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), to skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka Powiatowy Zakład [...] w S.. Powołując się na podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego, a to § 4 i § 5 uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie likwidacji Powiatowego Obwodu Lecznictwa Ogólnego – Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w związku z art. 12 pkt 8 lit. a oraz lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (błędnie nazwanej ustawą o samorządzie gminnym), domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił przebieg postępowania dotyczącego spornej nieruchomości, w tym sadowoadministracyjnego, a dalej przytoczył dotychczasowe zarzuty, w tym dotyczące naruszenia przywołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. Dowodził, że nieruchomość nie mogła zostać zbyta w trybie przetargu nieograniczonego, bo było to sprzeczne z treścią wspomnianej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionej podstawy nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Trzeba też dodać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i to zarówno pod względem podmiotowym (wymóg sporządzenia przez fachowego pełnomocnika – art. 175 P.p.s.a.), jak i przedmiotowym (wymóg jej składników – art. 176 P.p.s.a.). Tym warunkom rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna w pełni nie sprostała. Przede wszystkim nie sprecyzowała, w jakiej formie miałoby dojść do naruszenia prawa materialnego.
Tymczasem przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Analiza przedstawionych zarzutów i ich uzasadnienia prowadzi do konkluzji o niezrozumieniu przez skarżącego kasacyjnie przyczyny oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Nastąpiło to wszak z powodu braku legitymacji do wniesienia skargi. Sąd ten bowiem wyraźnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki zaskarżoną uchwałą. A to oznacza, że nie przeprowadził on merytorycznej kontroli tego aktu, a więc nie dokonał oceny jego zgodności z prawem. Tymczasem autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, wedle którego zaskarżona uchwała jest wadliwa i jako taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego przez Sąd meriti. Godzi się zatem wyjaśnić, że w sytuacji braku legitymacji do zaskarżenia jakiegokolwiek aktu nie dochodzi do jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zasadność tylko takiego stanowiska Sądu I instancji, stąd nie jest władny wykroczyć poza granice jego rozważań, chyba że istnieją ku temu powody brane pod rozwagę z urzędu.
Takich zaś w niniejszej sprawie nie dostrzeżono. Zatem tylko podważenie zasadności stanowiska zajętego przez Sąd meriti i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mogłoby doprowadzić do kontroli tej uchwały. Nie może to nastąpić wszak poprzez kwestionowanie rzekomo wadliwego stanowiska o legalności uchwały. Przede wszystkim niepodobna na tym etapie postępowania badać, w jakim trybie winno nastąpić zbycie nieruchomości (pomijając już fakt, że przedmiotowa uchwała wyraża wolę zbycia w trybie przetargowym), jak też czy uchwałę podjął właściwy organ. To są już zagadnienia merytoryczne podlegające ocenie na skutek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Gdyby jednak potraktować zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej jako takie, które podważają pogląd o braku legitymacji skarżącej, to w pierwszej kolejności należy zważyć, że tego rodzaju zarzuty należą do sfery materialnoprawnej, toteż zasadnie wskazano jako naruszone przepisy prawa materialnego.
Takimi przepisami mogą być przepisy uchwały z dnia [...] października 2009 r. nr [...], gdyż w orzecznictwie przyjmuje się, że uchwały o likwidacji jednostek leczniczych podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mają charakter aktów prawa miejscowego. Natomiast nie mogą odnieść skutku z zasady zarzuty naruszenia art. 12 ust. 8 ustawy samorządowej, gdyż są to przepisy proceduralne, bądź ustrojowe, które nie dotyczą legitymacji stron, stąd nie mogą doprowadzić do zakwestionowania omawianego poglądu Sądu I instancji.
Jednakowoż zarzuty sformułowane na gruncie przywołanej uchwały są chybione. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej wynikającego z § 4 i 5 tego aktu. Z tych regulacji nie wynikają bowiem dla niej żadne uprawnienia, bo przede wszystkim obejmują one zapewnienie kontynuacji świadczeń zdrowotnych, a nadto regulują sposób postąpienia z majątkiem likwidowanego zakładu. Nie wynika z nich jakiekolwiek uprawnienie czy roszczenie. Tym bardziej, gdy zważyć na fakt, że w istocie doszło do wypełnienia regulacji z § 5 tej uchwały, bo wydzierżawiono nieruchomość skarżącej. Dalsze jej losy nie są mniej korzystne niż przedtem dla skarżącej. Trzeba też mieć na uwadze, że zaskarżona uchwała jest tzw. uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę określonego zachowania się w przyszłości, co już z samej jej istoty nie przekonuje do naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego.
Przy czym chodzi tu o interes prawny, a nie faktyczny, czyli taki, który ma realne i aktualne oraz obiektywne podstawy prawne, kształtujące na tym gruncie indywidualną sytuację prawną danego podmiotu. W konsekwencji należało podzielić stanowisko o braku uprawnienia skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 5