Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2020 r., I SA/Wa 2495/19, oddalił skargę E. C. i A. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy;
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] maja 2019 r., po rozpoznaniu wniosku E. C. i A. C. (dalej: skarżący), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] listopada 1976 r. (dalej: decyzja z 1976 r.), mocą której orzeczono o zatwierdzeniu zaktualizowanej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego RŁ – Pas N. (ark. 1, 2, 3, 4, 5, 6) wykonanej w 1976 r. przez klasyfikatora, uwidocznionej na mapie sporządzonej w 1976 r. i sprawdzonej na gruncie przez inspektora d/s klasyfikacji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych oraz wprowadzeniu odpowiednich zmian na zaktualizowanej mapie i w protokole klasyfikacyjnym, w części dotyczącej działek ewid. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] Dzielnicy W. Organ uznał, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a., mogącą stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że została wydana z naruszeniem art. 2 ustawy z 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa (Dz. U. Nr 48, poz. 283 ze zm.; dalej: ustawa) w zw. z art. 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, którego obecnym odpowiednikiem jest art. 7 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 5-8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Ponadto w ocenie skarżących decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji.
Decyzją z [...] września 2019 r. Główny Geodeta Kraju stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W uzasadnieniu decyzji Główny Geodeta Kraju wyjaśnił, że ustalenie jakie grunty należy zaliczyć do użytku gruntowego las, ujawnianego w ewidencji gruntów i budynków, nie odbywało się w oparciu o definicję lasu zawartą w art. 2 ustawy. Dla potrzeb tej ewidencji definicja lasów i gruntów leśnych, które należały do grupy użytków gruntowych "grunty pod lasami" podlegającymi gleboznawczej klasyfikacji gruntów, została zawarta w § 14 ust. 2 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11. poz. 98; dalej: zarządzenie) – "Zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów". Organ podkreślił, że Naczelnik Dzielnicy W. wydając decyzję z 1976 r. nie mógł naruszyć art. 2 ustawy, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania przy rozstrzyganiu, czy dany grunt należy zaliczyć do użytku gruntowego – grunty pod lasami.
Rozpatrując kwestię ewentualnego objęcia gleboznawczą klasyfikacją gruntów, gruntu, który w ocenie strony nie stanowił gruntu pod lasami, a tym samym nie powinien być wykazywany w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy – lasy i grunty leśne – i podlegać tej klasyfikacji, należy rozróżnić wykazywanie w operacie ewidencji gruntów i budynków rodzajów użytków gruntowych od określenia typów i klasy gleby w ramach przeprowadzanej gleboznawczej klasyfikacji gruntów, będącej przedmiotem decyzji z 1976 r. Główny Geodeta Kraju wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ nie dokonywał ustaleń w przedmiocie zaliczania gruntów do określonych użytków gruntowych. Kwestie te były rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, mającym na celu aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Objęcie określonego gruntu gleboznawczą klasyfikacją gruntów uzależnione było od zaliczenia go w ewidencji gruntów i budynków do użytku gruntowego podlegającego tej klasyfikacji.
W związku z powyższym, w ramach prowadzonego postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji orzekającej w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie ma miejsca na ocenę zaliczenia gruntu do określonego użytku gruntowego. Główny Geodeta Kraju zaznaczył, że w ramach prowadzonego postępowania nie może dokonać oceny zgodności ze stanem faktycznym danych, wykazywanych w 1976 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków, określającym rodzaj użytku gruntowego występującego na przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem badanie poprawności ówczesnych zapisów w operacie ewidencyjnym dotyczących rodzaju wykazywanego użytku gruntowego, lecz jedynie ocena legalności decyzji z 1976 r., orzekającej w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, dokonana pod kątem przesłanek ewentualnego stwierdzenia jej nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał dodatkowo, że w aktach sprawy znajdują się dowody uprawdopodobniające leśny charakter gruntów położonych w granicach przedmiotowych działek na dzień wydania decyzji z 1976 r. Treść kopii mapy [...] O. oraz kopii mapy [...] M. wskazuje na poziom zalesienia m.in. na terenach obecnych działek nr [...] i nr [...], wg stanu na 1973 r. i 1977 r. Z analizy tych map wynika, że na części przedmiotowych działek występował we wskazanym okresie las wysokopienny oraz las rzadki, co zostało odzwierciedlone w ewidencji gruntów i budynków.
Wykazywanie w ewidencji gruntów i budynków użytków gruntowych "lasy i grunty leśne – Ls" występujących na przedmiotowych działkach, potwierdza także treść decyzji z 1976 r., jak również treść załączonej do niej mapy, z których wynika, że część gruntów położonych w granicach obecnych działek nr [...] i nr [...] podlegała gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Odnosząc się do zarzutów dotyczących powiadomienia zainteresowanych o przeprowadzeniu klasyfikacji, braku informacji o przeprowadzeniu klasyfikacji w obecności właściciela gruntu, braku przewidzianych przepisami protokołów, a także braku dowodu potwierdzającego dokonanie kontroli klasyfikacji przez inspektora na gruncie, a więc zarzutów o charakterze proceduralnym organ wskazał, że nie mogą być one podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tak sformułowane przesłanki mogą stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
Organ zaznaczył, że obowiązujące w 1976 r., przepisy rozporządzenia nie przewidywały indywidualnego doręczania zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia klasyfikacji gruntów. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia o zamierzonym przeprowadzeniu klasyfikacji gruntów na terenie wsi (gromady, osiedla, miasta) prezydium powiatowej rady narodowej zawiadamia w terminie nie krótszym niż 5 dni przed rozpoczęciem prac terenowych prezydium gromadzkiej rady narodowej w celu powiadomienia o tym zainteresowanych użytkowników gruntów w sposób przyjęty w danej miejscowości.
Natomiast zgodnie z § 4 ust. 7 rozporządzenia niestawienie się użytkowników gruntów lub ich przedstawicieli mimo wezwania ich przez klasyfikatora nie wstrzymuje czynności klasyfikacyjnych. Główny Geodeta Kraju podkreślił, że brak wymienionych wyżej dokumentów i dowodów w aktach sprawy nie oznacza, że decyzja z 1976 r. rażąco narusza prawo. Zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. nie pozwala na uznanie, że brak w aktach sprawy niektórych dokumentów bezsprzecznie rozstrzyga o niezgodności z prawem przedmiotowego orzeczenia. Organ zaznaczył, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia stanu faktycznego byłoby niecelowe, ponieważ nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa i z tego powodu stwierdzić nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie odmiennej oceny dowodów. Opinia biegłego mogłaby jedynie stanowić dowód przeciwny dla znajdującego się w aktach sprawy dowodu w postaci mapy klasyfikacyjnej, z której wynika, że na części obecnych działek ewid. nr [...] i nr [...] występował użytek gruntowy Ls – las.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący zarzucając naruszenie:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy oraz w zw. z art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że grunty objęte klasyfikacją spełniały definicję gruntów leśnych;
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 2 zarządzenia oraz w zw. z art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że grunty objęte klasyfikacją spełniały definicję gruntów leśnych w rozumieniu ww. przepisu;
- 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 3 zarządzenia oraz w zw. z art. 7 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu i tym samym sklasyfikowanie gruntów zadrzewionych i zakrzewionych jako gruntów leśnych;
- 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że naruszenie ww. przepisów oraz przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 5-8 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1976 r.,
- b) § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia przez ich zastosowanie zamiast przepisów k.p.a., nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie mogło dojść do naruszenia art. 2 ustawy, skoro przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ nie analizował kwestii zaliczenia omawianych gruntów do określonych użytków gruntowych, które były przedmiotem odrębnego postępowania, a objęcie gleboznawczą klasyfikacją gruntów uzależnione było od zaliczenia gruntu w ewidencji gruntów i budynków do użytku gruntowego podlegającego tej klasyfikacji.
Sąd I instancji podkreślił również, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter szczególny. Jego przedmiotem jest zbadanie, czy poddana kontroli decyzja administracyjna nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W żadnym razie nie może prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter enumeratywny i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych enumeratywnie, ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zaś, to naruszenie wyłącznie takiego przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych a tym samym nie wymaga jego wykładni.
W nawiązaniu do powyższego w kontekście zarzutów skargi, Sąd I instancji dokonał oceny, że związana z analizą procedury kwalifikacji gruntów na gruncie rozporządzenia potrzeba dokonywania wykładni art. 195 § 1 k.p.a., zaprezentowanej m.in. w orzecznictwie przywołanym w skardze ok. 50 lat po jego uchwaleniu, z jednoczesnym odwoływaniem się do obowiązujących współcześnie zasad techniki prawodawczej, jednoznacznie wskazuje, że ustalenie treści tego przepisu jest sporne. To zaś oznacza, że nie można mówić o jego rażącym naruszeniu. Stanowisko to powołuje się na argumentację i pozostaje zbieżne z jednoznacznym poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2019 r., I OSK 421/18, odnoszącym się do analizy problemu uchybienia przepisom postępowania, która w szczególności dotyczyła trybu ogłaszania orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów, w kontekście zapisu art. 195 § 1 k.p.a., mocą którego straciły moc przepisy dotychczasowe w sprawach uregulowanych w k.p.a. podczas gdy obowiązujący od 1 stycznia 1961 r. k.p.a., nie przewidywał takiego trybu doręczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności szeroko argumentując, że art. 195 § 1 k.p.a. nie spowodował uchylenia trybu doręczania decyzji uregulowanego w § 8 ust. 1 rozporządzenia wskazał także na przemawiające za tym poglądem orzecznictwo sądowe.
Sąd I instancji zauważył także, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania była ocena decyzji z 1976 r., ale wyłącznie z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przypisanie zaś decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, a taka sytuacja nie miała w tym postępowaniu miejsca.
Sąd I instancji podkreślił ponadto, że od daty wydania tej decyzji do daty wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności upłynęło około 40 lat, co bezpośrednio wpływa na stan zachowanych akt administracyjnych. Ponadto, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kwestia oddziaływania upływu czasu na akt administracyjny ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanu prawnego po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 dotyczącym art. 156 § 2 k.p.a. wskazując, że brak w art. 156 § 2 k.p.a. wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o stwierdzenie wydania decyzji z 1976 r. z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 195 § 1 k.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień 1 stycznia 1961 r. przez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu prawidłowego zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy przepisów § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia zamiast przepisów k.p.a. w brzmieniu z Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 5-8 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1976 r. oraz § 4 ust. 4, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia przez niezapewnienie stronom niezbędnego minimum gwarancji ochrony ich praw w postępowaniu administracyjnym, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 przez przyjęcie, że naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt. 1-2 powyżej oraz przepisów prawa materialnego wskazane w pkt. 6 poniżej ustalone w niniejszej sprawie nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4. przepisów postępowania, tj. art. 158 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;
- 5. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez niewydanie wyroku stwierdzającego wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) pomimo istnienia przesłanek do jego wydania wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;
- 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 14 ust. 1 zarządzenia przez jego niewłaściwe niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 195 § 1 k.p.a., w brzmieniu aktualnym na dzień 1 stycznia 1961 r., utraciły moc wszystkie dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w k.p.a., a więc wszystkie przepisy szczególne dotyczące prowadzenia postępowań administracyjnych, o ile kwestie w nich uregulowane zostały uregulowane w przepisach Kodeksu. Wykładnia skutków art. 195 § 1 k.p.a. nastręcza w praktyce trudności, jednak nie te, o jakich wspomina Sąd I instancji. Trudności polegają bowiem na ustaleniu jedynie tego, jakie regulacje prawa procesowego uregulowane w przepisach szczególnych pozostały w mocy pomimo wejścia w życie przepisów k.p.a. Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 9 października 2019 r., I OSK 421/18, wskazując, że mimo wejścia w życie przepisów k.p.a. możliwe było stosowanie przepisów § 8 rozporządzenia w zakresie doręczeń.
Natomiast stosowanie przepisów § 4-7 rozporządzenia mogłoby prowadzić do utrzymania w obrocie prawnym decyzji jedynie wtedy, gdyby klasyfikacja "została przeprowadzona prawidłowo i gdyby obejmowała wszystkie kolejne fazy klasyfikacji określone w § 4-7 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r." (zob. także wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2013 r., III SA/Gd 335/13). Jak jednak wykazano w niniejszym postępowaniu klasyfikator był obowiązany prowadzić klasyfikację gospodarstwa chłopskiego, a do takiego gospodarstwa należały nieruchomości, których dotyczy postępowanie, w obecności użytkowników gospodarstwa (§ 4 ust. 4), które to osoby podpisywały protokół z tej klasyfikacji (§ 6 ust. 1). Podpisany protokół podlegał następnie wyłożeniu (§ 6 ust.
2) oraz sprawdzeniu na miejscu przez inspektora, dokonującego kontroli na gruncie (§ 7 ust. 1). Prowadzenie klasyfikacji zgodnie z ww. trybem gwarantowało jej zgodność ze stanem faktycznym i chroniło interesy stron – użytkowników gruntów rolnych w stopniu zbieżnym z przepisami k.p.a.. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby o klasyfikacji powiadomiono zainteresowanych użytkowników gospodarstwa. Nie wynika z nich także, że klasyfikację prowadzono w obecności użytkowników gospodarstwa, brak protokołu klasyfikacji potwierdzonego podpisami tych osób. W decyzji, której dotyczy wniosek znajduje się jedynie informacja, że klasyfikacja została sprawdzona na gruncie. Naruszenia te prowadzą zatem, zgodnie z jednoznacznym poglądem NSA zajętym w ww. wyroku, do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem w postępowaniu prowadzącym do jej wydania nie zapewniono stronom możliwości obrony ich praw. Czynności były bowiem prowadzone bez ich udziału. W tym znaczeniu naruszenie art. 195 § 1 k.p.a. w brzmieniu aktualnym na 1 stycznia 1961 r. polega zatem na niezapewnieniu stronom możliwości udziału w postępowaniu oraz możliwości bycia powiadomionymi o jego prowadzeniu oraz wpływie tego postępowania na zakres ich praw i obowiązków. Postępowanie było prowadzone niejako niejawnie, co urąga zarówno istocie regulacji rozporządzenia, na podstawie którego postępowanie to było prowadzone, jak i zasadom postępowania administracyjnego wynikającym z przepisów k.p.a. Skutki dopuszczenia się przez organ prowadzący postępowanie tego rodzaju naruszeń w postaci konieczności przyjęcia rażącego naruszenia prawa nie są w orzecznictwie kwestionowane. Przesłanki przyjęcia rażącego naruszenia prawa takie, jak prowadzenie postępowania bez udziału strony nie są przy tym usuwalne w tym znaczeniu, że upływ długiego czasu od wydania wadliwej decyzji nie pozwala na ich pominięcie. Skutkiem tego rodzaju uchybień są także błędne ustalenia faktyczne w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, bowiem projekcje organu co do stanu faktycznego sprawy wskutek braku potwierdzenia jakiegokolwiek ich zweryfikowania w postępowaniu, czy też skonfrontowania ze stanowiskiem strony należy uznać za ustalenia całkowicie dowolne. Zatem przeprowadzone postępowanie nie spełnia ani formalnych, ani materialnych przesłanek uznania go za postępowanie administracyjne prowadzone zgodnie z normami procesowymi, jakie go dotyczyły. Zdaniem skarżących kasacyjnie wady proceduralne postępowania prowadzonego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 1976 r. prowadzą do sytuacji, w której nie sposób oprzeć rozstrzygnięcia o jakikolwiek materiał dowodowy poddający się ocenie, bowiem żadnego materiału zgodnie z tymi przepisami nie zebrano. Faza postępowania polegająca na gromadzeniu dowodów, a następnie ich weryfikacji z udziałem stron została całkowicie pominięta, tego rodzaju naruszenie procedury jest niewątpliwie naruszeniem kwalifikowanym. Umożliwia bowiem wydanie decyzji całkowicie dowolnej, niepopartej jakimikolwiek dającymi się zweryfikować dowodami, a zatem także niepoddającej się prawidłowej kontroli instancyjnej. Stąd należy także przyjąć, że trudności interpretacyjnych nie wywołuje nieuwzględnienie przepisów k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji po 1 stycznia 1961 r., czy też nieuwzględnienie w takim postępowaniu przewidujących zbliżone gwarancje przepisów § 4 ust. 4, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, ani też znaczenie tego rodzaju naruszenia dla możliwości przyjęcia rażącego naruszenia prawa w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W sytuacji, gdy postępowanie prowadzono bez zapewnienia możliwości udziału stron oraz bez weryfikacji zgromadzonych dowodów doszło do naruszenia gwarancji procesowych wynikających zarówno z przepisów k.p.a., jak i przepisów rozporządzenia. Taki sposób prowadzenia postępowania jest zaś zawsze przejawem kwalifikowanej postaci naruszenia przepisów procedury, skutkującym koniecznością uznania go za rażące naruszenie prawa. Przyjęcie odmiennego poglądu wydaje się niemożliwe do uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że powyższe naruszenia przepisów postępowania powiązane są z naruszeniem przepisów prawa materialnego w tym sensie, że uniemożliwiają stwierdzenie stanu faktycznego pozwalającego na zastosowanie przepisu § 14 zarządzenia. W przepisie tym, obowiązującym w okresie od 25 marca 1969 r. wprowadzono wyraźną dystynkcję dwóch rodzajów gruntów: tych stanowiących lasy i grunty leśne oraz tych, które są gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi. Pośród tych ostatnich znajdują się m.in. grunty położone, jak działka skarżących, w międzywalu rzek, określane jako "grunty wraz z drzewostanami stanowiące pasy klimatyczno-melioracyjne, mające na celu poprawę stosunków wodnych i warunków klimatycznych regionu, nie będące w rozumieniu obowiązujących przepisów lasami i gruntami leśnymi". W odróżnieniu od lasów i gruntów leśnych opisanych w § 14 ust. 2 zarządzenia grunty zadrzewione i zakrzewione położone w międzywalu rzeki mają wyraźnie określoną funkcję, powiązaną z miejscem, w którym się znajdują. Sprowadza się ona do poprawy stosunków wodnych, a biorąc pod uwagę ich lokalizację w międzywalu rzeki, także do zapewnienia bezpieczeństwa w czasie powodzi, rozumianego jako spławność tego terenu. W tym kontekście nadanie w wadliwie prowadzonym postępowaniu administracyjnym charakteru leśnego terenom, które z racji położenia nigdy tego rodzaju charakteru mieć nie powinny, bowiem zagraża to bezpieczeństwu powodziowemu, należy uznać również za kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, powstałe wskutek kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania. To zaś niewątpliwie prowadzi do przyjęcia wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 158 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest postawiony nieadekwatnie do okoliczności sprawy i przedmiotu skargi do WSA, co jest efektem wadliwego rozpoznania przez skarżących kasacyjnie zakresu stosowania przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego wraz z żądaniem stwierdzenia przez NSA wydania decyzji z 1976 r. z rażącym naruszeniem prawa potwierdzają powyższą tezę. Art. 145 § 1 p.p.s.a. reguluje rodzaje rozstrzygnięć wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na konkretną, zaskarżoną decyzję (lub postanowienie).
Sąd I instancji może zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub też stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny uzasadniające takie rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zawsze jednak możliwość ta dotyczy decyzji zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Gdy przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, to rozstrzygnięcie sądu może dotyczyć tylko tej decyzji (ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 135 p.p.s.a.), ale nie decyzji dotychczasowej, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Sąd administracyjny nie orzeka za organy administracji, nie załatwia spraw administracyjnych, w szczególności zaś nie stwierdza nieważności decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym. Wyjątki od kasacyjnego charakteru rozstrzygnięć regulują art. 145 § 3 i art. 145a p.p.s.a., nie mają one jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Skoro skarżący kasacyjnie nie podnosili, że decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. są dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. lub 156 § 1 k.p.a., zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie może znaleźć potwierdzenia. Stawianie natomiast takiego zarzutu w kontekście decyzji z 1976 r. nie jest możliwe, podobne jak domaganie się stwierdzenia przez NSA jej wydania z naruszeniem prawa, nawet w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, zakres orzekania wyznaczony art. 188 p.p.s.a. nie stwarza takiej możliwości.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 195 § 1 k.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień 1 stycznia 1961 r. w związku z § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Ponieważ sprawa dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r., zarzuty te należy rozpoznać w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do tego zarzutu w skardze kasacyjnej postawiono tezę, że naruszenie polegało na zastosowaniu w sprawie wymienionych przepisów rozporządzenia z 1956 r. zamiast przepisów k.p.a. W zarzucie nie określono jednak, jakie przepisy k.p.a. powinny znaleźć zastosowanie, przez co nie jest możliwe potwierdzenie, czy zarzucane naruszenie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, nie określono bowiem standardów legalności (określonych przez przepisy k.p.a.), jakie w ocenie skarżących kasacyjnie powinny zostać zastosowane.
Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w miejsce powołanych przepisów rozporządzenia powinny mieć zastosowanie, ze względu na art. 195 k.p.a., standardy kodeksu, zostało poparte cytatem z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 12 września 2017 r. IV SA/Wa 1268/17. Wyrok ten został jednak uchylony wyrokiem NSA z 19 września 2019 r., I OSK 2949/17, którym nadto oddalono skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Argumentacja podnoszona w skardze kasacyjnej w ślad za wyrokiem WSA nie została zatem uznana za przekonującą przez Sąd II instancji. Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z 9 października 2019 r., I OSK 421/18, nie podzielając przy tym argumentacji podanej w wyroku NSA z 20 marca 2013 r., I OSK 2036/11. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko zajęte w wyrokach NSA o sygnaturach I OSK 2949/17 i I OSK 421/18, w szczególności dotyczące tego, że ustalenie treści normy prawnej zawartej w art. 195 § 1 k.p.a., a tym samym jej wpływ na inne rozwiązania prawne obowiązujące w systemie prawa wcale nie jest jednoznaczne, a skoro o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy stosowanie wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to w odniesieniu do art. 195 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.
Objęte zarzutami skargi kasacyjnej przepisy rozporządzenia regulowały czynności związane z klasyfikacją gleboznawczą gruntów, poprzedzające wydanie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, klasyfikację gruntów pojedynczego gospodarstwa chłopskiego lub nie więcej niż 4 gospodarstw przeprowadza klasyfikator w obecności użytkowników tych gospodarstw oraz pełnomocnika gromadzkiej rady narodowej. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia, albowiem jak przyjęły organy administracji, przedmiotem klasyfikacji nie było gospodarstwo lub grupa 4 gospodarstw, klasyfikacja obejmowała teren rejonu urbanistycznego RŁ-pas Nadwiślański. Temu ustaleniu faktycznemu w skardze kasacyjnej nie zaprzeczono.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, o zamierzonym przeprowadzeniu klasyfikacji gruntów na terenie wsi (gromady, osiedla, miasta) prezydium powiatowej rady narodowej zawiadamia w terminie nie krótszym niż 5 dni przed rozpoczęciem prac terenowych prezydium gromadzkiej rady narodowej w celu powiadomienia o tym zainteresowanych użytkowników gruntów w sposób przyjęty w danej miejscowości.
Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia, klasyfikator obowiązany jest sporządzić protokół z dokonanych czynności. Protokół podpisują klasyfikator oraz osoby biorące udział w klasyfikacji (§ 3 ust. 3 i § 4 ust. 4, 5, 6). Wyniki klasyfikacji powinny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego.
Stan zachowanych materiałów archiwalnych nie pozwala na stwierdzenie, w oparciu o jakie standardy procesowe, rozporządzenia czy k.p.a., zostało dokonane zawiadomienie o wszczęciu postępowania i sporządzony protokół. Czynności te mają jednak charakter procesowy. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skutkiem naruszenia, polegającego na braku prawidłowych zawiadomień i udziału stron w czynnościach, było pozbawienie stron udziału w postępowaniu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że naruszenie norm regulujących udział stron w postępowaniu stanowi ewentualna wadę uzasadniającą wznowienie postępowania, a nie stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanki każdego z tych trybów nadzwyczajnych są rozłączne i nie mogą być stosowane zamiennie. Z tego też powodu nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 5-8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1976 r. przez niezapewnienie stronom niezbędnego minimum gwarancji ochrony ich praw procesowych w postępowaniu administracyjnym.
Po pierwsze, naruszenia te nie zostały potwierdzone, ze względu na szczupłość materiału archiwalnego, a wskazanych naruszeń nie można domniemywać, nie wykazano bowiem w skardze kasacyjnej, aby organ administracji uchybił przepisom regulującym archiwizację dokumentacji sporządzonej w związku z postępowaniem. Po drugie zaś, tego rodzaju naruszenia godzące w prawo do czynnego udziału w postępowaniu stanowią przesłankę do wznowienia postępowania.
Nie znajduje potwierdzenia również zarzut naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym po upływie 7 dni (§ 6 ust.
2) projekt klasyfikacji gruntów sprawdza na miejscu inspektor upoważniony przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, który dokonuje kontroli na gruncie, bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu klasyfikacji niezbędne poprawki. Z czynności sprawdzenia projektu klasyfikacji na miejscu został sporządzony protokół, który znajduje się w aktach sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji dotyczącej tego rodzaju specjalnej procedury, nie ma zatem podstaw do stawiania tezy, że przepis ten objęty były skutkami art. 195 k.p.a. Jest to co najmniej okoliczność dyskusyjna, trafnie zaś Sąd I instancji przyjął, że wątpliwości co do wykładni i w konsekwencji zakresu stosowania art. 195 k.p.a. wobec przepisów szczególnych nie uzasadniają zarzutu rażącego naruszenia prawa. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia nie przewiduje też udziału stron w tej procedurze sprawdzenia, podnoszenie zarzutu naruszenia praw procesowych stron postępowania nie jest zatem uzasadnione.
Nie podlega uwzględnieniu także zarzut naruszenia prawa materialnego: § 14 ust. 1 załącznika do zarządzenia z 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z § 8 załącznika do zarządzenia z 1969 r., odrębnymi danymi ewidencyjnymi są rodzaj użytków (pkt 4) i klasy gruntu (pkt 5). Rodzaje użytków gruntowych określa § 12 załącznika, wyróżniając m. in. grunty pod lasami i zadrzewieniami. Te z kolei dzielą się, zgodnie z § 14 załącznika, na lasy i grunty leśne oraz grunty zadrzewione i zakrzewione. Zgodnie z § 54 ust. 3 pkt 2 lit. d) i e) załącznika, zmiany w operacie w odniesieniu do przedmiotu dotyczą rodzaju użytku (sposobu użytkowania) i zmiany klasyfikacji gleboznawczej. Za zmiany w rodzaju poszczególnych użytków uważa się trwałe zmiany w sposobie użytkowania poszczególnych gruntów (§ 60 załącznika), zaś za zmianę klasyfikacji gleboznawczej użytków uważa się zaliczenie dotychczasowej klasy użytku do innej klasy (§ 61 załącznika).
Istnieje zatem różnica między rodzajem użytków i zmianą rodzaju użytków, zależną od sposobu użytkowania gruntu oraz klasyfikacją gleboznawczą tych użytków i ich zmianą. Jak wyjaśniały już organy w wydanych decyzjach, ustalenie rodzaju i granic użytku gruntowego nie należało do zakresu prac wykonanych przez klasyfikatora w ramach aktualizacji (odnowienia – § 91 załącznika regulujący odnowienie operatu stanowił jedną z podstaw prawnych decyzji z 1976 r.). Przedmiotem zaś decyzji z 1976 r. było zatwierdzenie zaktualizowanej klasyfikacji gleboznawczej gruntów. W postępowaniu nadzwyczajnym nie ma zatem miejsca na weryfikację ówczesnych danych ewidencji dotyczących rodzaju użytków występujących na przedmiotowych nieruchomościach. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r. okoliczność, że rodzaj użytków występujących na nieruchomościach w dacie prowadzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów nie pozwalał na jej przeprowadzenie, powinna ewentualnie w sposób dostatecznie jednoznaczny wynikać z dokumentów, map, ówczesnych danych ewidencyjnych.
Na etapie postępowania nadzwyczajnego nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność, jaki był ówcześnie sposób użytkowania użytków. W uzasadnieniach wydanych decyzji zostały zresztą podane materiały wskazujące na ówczesny rodzaj użytków, w szczególności wskazano na mapę klasyfikacyjną datowaną na 2 listopada 1976 r. Przeciwko tym ustaleniom faktycznym w skardze kasacyjnej nie przedstawiono skutecznych zarzutów, nie zwalcza ich bowiem twierdzenie, że przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia klasyfikacji gleboznawczej bez udziału właścicieli gruntów jest wystarczające do podważenia tych ustaleń, a w konsekwencji do uznania, że decyzja z 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Ponieważ warunkiem zastosowania przez organy w postępowaniu administracyjnym art. 158 § 2 k.p.a. jest uprzednie stwierdzenie przesłanek nieważności decyzji, zarzut naruszenia tego przepisu również nie mógł odnieść skutku, albowiem nie odniósł go zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.