Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 524/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę M. A. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w [...]
Sąd I instancji podał w jego motywach, że pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. M. A. zwróciła się do Prorektora ds. Studenckich i Polityki Kadrowej [...] z prośbą o wyrażenie zgody na zaliczenie przedmiotów z piątego roku w ramach programu Erasmus+. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Dziekan Wydziału [...] nie wyraził zgody na zaliczenie w roku akademickim 2016/2017 przedmiotów, które skarżąca zobowiązana była zaliczyć podczas pobytu w [...] w ramach programu Erasmus+, tj. medycyny rodzinnej, farmakologii klinicznej, genetyki klinicznej, medycyny paliatywnej i geriatrii, wskazując że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Wydziału [...] w [...] Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...].03.2015 r. w sprawie wprowadzenia zasad realizacji wyjazdów studenckich w ramach programu Erasmus+ na wydziale [...] (§ 5 pkt 3) wszystkie przedmioty studiowane za granicą muszą zakończyć się zaliczeniem (z oceną) lub egzaminem (z oceną) za granicą.
Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. M. A. wniosła odwołanie domagając się ponownego rozpatrzenia jej sprawy i przywrócenia okresu przedłużonej sesji egzaminacyjnej w wymiarze indywidualnego toku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Rektor Uniwersytetu [...] w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
M. A. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za niedopuszczalną. Podniósł, że zgodnie z art. 207 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm.), do decyzji o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust.
3. W niniejszej sprawie skarżąca kwestionowała odmowę wyrażenia zgody na zaliczenie niektórych przedmiotów z piątego roku, które zobowiązana była zaliczyć podczas pobytu w [...] w ramach programu Erasmus+. Jak wskazał Sąd meriti ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. Wedle regulacji tej ustawy w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 12 i 13), stypendiów (np. socjalnych - art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jako że są one decyzjami administracyjnymi typowymi. Od powyżej wymienionych rozstrzygnięć odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie kształtują ostatecznie jego sytuacji prawnej - nie mają charakteru zewnętrznego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skoro ustawa nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie przedmiotów następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jak już wyżej wskazano, podlegają natomiast jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny. Zatem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, którą Rektor [...] podtrzymał stanowisko Dziekana [...] o niewyrażeniu zgody na zaliczenie przedmiotów, Sąd meriti uznał za wydaną w sprawie związanej z tokiem studiów. Żaden z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje bowiem w takim przypadku rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, mimo użycia takiej formy działania, co oznacza że rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pozostaje ona zatem poza merytoryczną kontrolą sądu administracyjnego, będąc wyłącznie elementem władztwa zakładowego. Również żaden z przepisów wyżej wymienionej ustawy nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na działania organów uczelni wyższej, w tym dotyczące dyskryminacji studenta. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd Wojewódzki na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M. A. Zaskarżyła je w całości i zarzuciła naruszenie przepisów:
- a) prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 2 i art. 78 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i uznanie, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją administracyjną, a jedynie aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a w konsekwencji wadliwe odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., skargi na tę decyzję;
- b) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. artykułów: 6-11, 77-81, 86, 90, 95, 107 § 1-5 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe odrzucenie skargi na sprecyzowaną w sentencji decyzję Rektora [...] w [...].
W oparciu o te zarzuty wniesiono o:
- - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
- - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,
- - zasądzenie od Rektora [...] w [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art.193 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu dołączonego do skargi kasacyjnej, na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu.
W motywach skargi kasacyjnej dowodzono, że zaskarżona decyzja podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż zawiera władcze rozstrzygnięcie, skierowane do indywidualnie określonego adresata i dotyczące bezpośrednio jego praw i obowiązków. Okoliczność, że decyzja ta została wydana w oparciu o akty wewnętrzne uchwalone na podstawie upoważnienia ustawowego przez organ szkoły wyższej nie ma – zwłaszcza w świetle autonomii szkolnictwa wyższego (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP) - znaczenia dla objęcia tej decyzji kontrolą sądu administracyjnego. Podstawa prawna decyzji administracyjnej nie determinuje bowiem zakresu kognicji sądu administracyjnego, lecz jest przedmiotem analizy tego sądu podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, iż zapadła już decyzja o skreśleniu skarżącej kasacyjnie z listy studentów, o czym świadczy załączone skargi kasacyjnej pismo skarżącej do Rektora [...] w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Zatem odmowa uznania niniejszego zagadnienia za sprawę sądowoadministracyjną uniemożliwi kontrolę decyzji o skreśleniu skarżącej kasacyjnie z listy studentów. Nadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny także rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a.
Rozważając kwestię dopuszczalności skargi na decyzję organów szkoły wyższej w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zaliczenie przedmiotów w danym roku akademickim należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze, że uczelnia wyższa, jak trafnie wskazał w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji, jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna niebędąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny), jako jedna z form decentralizacji, nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej (także oczywiście samorządowej) i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze.
W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (p. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, publ. CBOSA). Wnioski te znajdują potwierdzenie w regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów.
Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 wskazanej ustawy, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Wstępując zatem w szeregi destynatariuszy Uniwersytetu [...] w [...], skarżąca kasacyjnie składając ślubowanie zobowiązała się do poddania reżimowi studiów wynikającemu z obowiązującego w tej uczelni regulaminu studiów. Musi zatem liczyć się tym, że jej wnioski w sprawach objętych tokiem studiów będą podlegały ocenie władz uczelni (dziekana), a w razie uznania ich za "nieuzasadnione" zostaną rozpatrzone negatywnie, co będzie jednakże podlegać kontroli właściwego organu (rektora).
Innymi słowy, z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują (obciążają) użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn.. OPS 5/03, publ. CBOSA), co zresztą później potwierdza on w formie składanego ślubowania.
Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych, o czym trafnie już pisał Sąd meriti w zaskarżonym postanowieniu. Powtórzyć zatem należy, że kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych - art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jako że są one decyzjami administracyjnymi.
Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie kształtują ostatecznie jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zatem w niniejszej sprawie, decyzję o odmowie udzielenia zgody na zaliczenie przedmiotów należało uznać za sprawę związaną z tokiem studiów. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym również ze względu na jego przedmiot. Został on bowiem skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku.
Nie podlega przeto ocenie legalności, a więc jest wyłączony spod kognicji sądów administracyjnych. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Wbrew więc twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie będzie miało żadnego znaczenia dla zaskarżenia decyzji o skreśleniu z listy studentów i jego skutków, gdyż są to dwie zupełnie różne sprawy.
Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów ocenie zgodności z prawem wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie jego przepisów, powinny mieć także zastosowanie do decyzji wydanych przez organy obu instancji, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn.. II SA/Bk 320/08, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 października 2009 r., sygn.. III SA/Gd 152/09, publ. CBOSA). Niemniej jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowanie przepisów K.p.a. nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego
W konsekwencji należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.