Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę A.U. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji zawartej w propozycji pracy z powodu jej niedopuszczalności.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarżąca skierowała do organu wezwanie do przedstawienia jej propozycji służby, po czym złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, wnosząc o jej zmianę i przedstawienie jej propozycji pełnienia służby jako funkcjonariusz celno-skarbowy na dotychczasowym stanowisku i stopniu oraz z dotychczasowym uposażeniem. Jednocześnie złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy. Zdaniem Sądu postępowanie, w którym organ administracji skarbowej przedstawia pracownikom lub funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki służby, nie jest postępowaniem administracyjnym, a propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, jak i służby nie jest decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Na ww. postanowienie skarżąca złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi, zmianę postanowienia w całości, bądź uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1/ art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa wprowadzająca, przez błędne uznanie, że przedłożona propozycja służby nie jest decyzją administracyjną, a organ nie miał obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, a organ ma obowiązek jej wydania, gdyż w przeciwnym przypadku pozostaje w bezczynności;
2/ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną, bowiem w sposób władczy kształtuje sferę prawną skarżącej, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia wynika z obowiązujących przepisów prawa;
3/ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, przez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i niewydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych;
4/ art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508), dalej ustawa o KAS, przez przyjęcie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy powinna stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania;
5/ art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy tak istotna ingerencja w stosunek służbowy wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym przypadku organ pozostaje w bezczynności;
6/ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), przez odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonej bezczynności organu i w efekcie uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem i legalności;
7/ art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw, przyznanych skarżącej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
8/ art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
9/ art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
9/ art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
10/ art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a., przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, z powodu których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna jest szczególnym rodzajem pisma procesowego, które zgodnie z art. 175 § 1 i 3 p.p.s.a. powinno zostać sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego. Ponadto zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Oznacza to, że pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r., wniesione bezpośrednio przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego po upływie ustawowego terminu do sporządzenia skargi kasacyjnej, nie może zostać uznane za skargę kasacyjną w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów i jako takie nie może zostać uwzględnione w toku rozpoznawania sprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, należy uznać, że nie mogła ona zostać uwzględniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którą dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W myśl art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w myśl którego w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.
W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.
Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. Skarżącej zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez nią zaakceptowane. Przepisy ustawy wprowadzającej nie pozwalają na przyjęcie za uzasadnione stanowiska strony, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości mają obowiązek przedstawienia nowych warunków zatrudnienia dotychczasowym pracownikom, podczas gdy dotychczasowym funkcjonariuszom mogą oni przedłożyć wyłącznie propozycję nowych warunków pełnienia służby. Stanowisko takie nie ma bowiem oparcia w przepisach, które nie przewidują odrębnych regulacji dotyczących przedstawiania nowych warunków zatrudnienia i pełnienia służby dotychczasowym pracownikom i dotychczasowym funkcjonariuszom.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. W konsekwencji powyższego ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać nie tylko zmianę warunków wykonywania pracy bądź pełnienia służby, ale także zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy.
Odnosząc się z kolei do argumentu, że sądy powszechne w poszczególnych sprawach z zakresu przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w służbie celno-skarbowej w stosunek pracy uznały się za niewłaściwe, należy wskazać, że w polskim systemie prawnym orzeczeniom sądów nie przypisano mocy prawotwórczej wynikającej z precedensowego charakteru orzeczenia. Tym samym orzeczenia sądów powszechnych, na które skarżąca powołała się w skardze kasacyjnej, nie powodują utraty mocy obowiązującej przez art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten wyłącza bowiem z właściwości sądów administracyjnych sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a za takie należy uznać sprawy związane z kształtowaniem warunków zatrudnienia i pełnienia służby, w tym zasadności zmiany stosunku służbowego na stosunek pracy.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.