Uzasadnienie
Nieruchomość położona przy ul. T. [...] ozn. hip. jako [...], opisana w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...], na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu stała się własnością gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, własnością Skarbu Państwa.
Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] marca 1952 r. nr [...].
Następstwo prawne po K. K. z d. S. zostało ustalone na podstawie:
- – postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 1974 r. sygn. akt I Ns II 2386/74, mocą którego spadek po K. K. nabył w całości mąż R. K.;
- – postanowienia Sadu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 29 czerwca 1988 r. sygn. akt IV Ns 668/88, mocą którego spadek po R. J. K. nabyła żona M. M.-K. i córki D. A. Z. i B. M. V.-K. po 1/3 części spadku każda z nich;
- – postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 22 grudnia 1992 r. sygn. akt IV Ns 1222/92, mocą którego stwierdzono, że spadek po K. K. z d. S. nabył w całości mąż R. J. K. oraz na mocy którego zmieniono postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po R. J. K. w ten sposób, że spadek po nim nabyli wnukowie T. S. V. i C. F. Z. po 1/2 części spadku.
W dniu 24 listopada 1988 r. D. Z. wniosła o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).
Decyzje o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dwukrotnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. Z. z dnia [...] listopada 1988 r., Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej Warszawie przy ul. T. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obecnie wniosek D. Z. podlega rozpoznaniu w trybie art. 214 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten wymaga aby wniosek o przyznanie gruntu w użytkowanie wieczyste zgłosił dotychczasowy właściciel albo jego następcy prawni. Prezydent m.st. Warszawy uznał, że wnioskodawczyni nie posiada legitymacji prawnej do ubiegania się w trybie art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Na skutek bowiem późniejszej zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po R. J. K. nie była ona właścicielką przedmiotowej nieruchomości ani następczynią prawną dawnej właścicielki.
Organ ponadto wskazał, że przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste Spółce z o.o. "A" umowami zawartymi w formie aktów notarialnych z dnia 19 kwietnia 1994 r. Rep. A Nr 2178/94 i z dnia 20 listopada 1990 r. Rep. A-ll-21252/90. Następnie przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz firmy "S" (obecnie "U"). Prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu zostało ujawnione w KW [...].
Prezydent m.st. Warszawy wskazał również, że na przedmiotowym gruncie zlokalizowany był wielorodzinny budynek mieszkalny, który składał się z 35 lokali. Z uwagi na fakt, że liczba lokali w budynku przekraczała 20 lokali, nieruchomość ta nie spełniała przesłanki określonej w przepisie art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wspomniał także, że ww. budynek został rozebrany w 1977 r. oraz że w tym miejscu zostały wzniesione nowe zabudowania.
Od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 13 lipca 2009 r. odwołanie wniósł T. V. W odwołaniu zarzucił, że w chwili składania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego postanowienie spadkowe z dnia [...] czerwca 1988 r. korzystało z domniemania legalności. D. Z. należy traktować jako falsus procurator zgodnie z art. 103 k.c. i art. 104 k.c., a dokonane przez nią czynności, które po zmianie postanowienia spadkowego zostały potwierdzone przez prawowitych spadkobierców, jako wywołujące skutki prawne. Odwołujący się zauważył także, że w kolejnych decyzjach administracyjnych nie kwestionowano uprawnienia D. Z. do złożenia wniosku. Poza tym, w ocenie odwołującego się, organ błędnie przyjął, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowi przyczynę umorzenia postępowania a nie przyczynę wydania decyzji odmownej.
W ocenie odwołującego się, nie przeprowadzono również postępowania wyjaśniającego co do liczby lokali w budynkach posadowionych na gruncie. Dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod uwagę powinna być brana liczba lokali istniejących w budynku na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 21 października 1945 r., a nie liczba lokali istniejących w latach późniejszych, kiedy podzielono lokale.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. [...], po rozpoznaniu odwołania T. V., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej Warszawie przy ul. T. [...].
Organ odwoławczy co do zasady podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, aczkolwiek nie wszystkie argumenty znalazły jego poparcie. W ocenie Kolegium prawidłowo uznano, że w sprawie brak jest wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego złożonego przez uprawniony podmiot z zachowaniem terminu określonego w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ, wskazał na niezasadność powoływania się na regulacje Kodeksu cywilnego, który nie może stanowić podstawy nawiązania stosunku o charakterze administracyjnoprawnym.
Kolegium stwierdziło również, że brak jest podstaw do przyjęcia, że D. Z. występowała jako pełnomocnik T. V. i C. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 235/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. V. i C. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2010 nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, że w rozpoznawanej sprawie brak jest wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego złożonego, w trybie art. 214 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przez uprawniony podmiot z zachowaniem terminu przewidzianego w tym przepisie.
Zgodnie z art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych.
Sąd podkreślił, że powołany powyżej art. 214 stanowi powtórzenie treści przepisu art. 82 ustawa z dnia 2'9 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 1998 r., gdyż z dniem tym weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Z treści powyższych przepisów art. 214 jasno wynika, że roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje dawnemu właścicielowi lub jego następcom prawnym.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustanowienie praw użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. T. [...] wniosła osoba, która nie może być uznana za następcę prawnego dawnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawczyni D. Z. nie legitymowała się bowiem, na dzień orzekania przez organy administracji publicznej, postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Kolegium prawidłowo zauważyło, że skutek zmiany postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 29 czerwca 1988 r. stwierdzającego nabycie spadku m.in. przez D. Z. jest taki, że wnioskodawczyni nigdy spadku nie nabyła. Oznacza to, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został złożony przez osobę nieuprawnioną, pomimo tego że na dzień składania wniosku D. Z. legitymowała się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po dawnej właścicielce nieruchomości dekretowej.
Postępowanie administracyjne zaś wszczęte z wniosku osoby nie będącej stroną postępowania jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych i podlega, zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., umorzeniu.
W konsekwencji Kolegium prawidłowo stwierdziło, że skoro wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę postępowania, należy je umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Jeśli chodzi zaś o sytuację prawną skarżących, to wykazali oni przymiot strony postępowania w sprawie ustanowienia – w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami – użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 22 grudnia 1992 r. sygn. akt IV Ns 1222/92, na mocy którego zmieniono postanowienie z dnia 29 czerwca 1988 r. sygn. akt IV Ns 668/88 o stwierdzeniu nabycia spadku po R. J. K. w ten sposób, że spadek po nim nabyli wnukowie T. S. V. i C. F. Z. po 1/2 części spadku.
Skarżący zatem, jako spadkobiercy wykazali następstwo prawne po dawnej właścicielce dekretowej, poprzez nabycie składników masy spadkowej. Jednakże ich pismo z dnia 5 kwietnia 1993 r. którym zgłosili się do sprawy i podtrzymali wniosek D. Z. z 1988 r. może być traktowane jedynie jako nowy wniosek. Ten zaś złożony został po terminie wynikającym z art. 214 ust. 1 – czyli po dniu 31 grudnia 1988 r. Nie ma tu – w ocenie Sądu – znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, że organy administracji dwukrotnie wydawały decyzje załatwiające sprawę merytorycznie poprzez odmowę przyznania prawa. Sąd wskazał, że skarżący będąc następcami prawnymi dawnej właścicielki dekretowej, równocześnie nie są następcami prawnymi D. Z., która jest wnioskodawczynią w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Sądu, aby można było uznać wniosek D. Z., za skuteczny wobec spadkobierców dawnej właścicielki dekretowej musiałoby nastąpić zbycie praw w drodze czynności prawnej. Przeniesienie praw zbywalnych może dotyczyć wartości majątkowych, jak również uprawnień, które mają taką cechę, co jednak musi wynikać wprost z ustawy. Tymczasem po pierwsze sam wniosek jest bezskuteczny, a po drugie nie miało miejsca zbycie przez wnioskodawczynię praw na rzecz skarżących. A zatem nie można uznać D. Z. za poprzedniczkę T. V. i C. Z. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
T. V. i C. Z. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach naruszenia:
- 1) art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, pod względem zgodności z prawem wydanej w dniu [...] listopada 2009 r. decyzji nr [...], co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne w toku postępowania były prawidłowe;
- 2) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
- 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy, poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania, pomimo istnienia wszystkich elementów stosunku materialnoprawnego, warunkujących rozstrzygnięcie sprawy co do istoty;
- 4) art. 61 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest wniosku złożonego w trybie art. 214 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) przez osobę uprawnioną;
- 5) art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów powodującą brak realizacji uprawnień osób mających w postępowaniu przymiot strony;
- 6) art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej.
Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczy zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest usprawiedliwiony. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Art. 28 ustanawia przesłankę przyznawania jednostce statusu strony – jednostka w sprawie ma interes prawny. Ta ustanowiona w art. 28 przesłanka nie ma samoistnego znaczenia prawnego. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie są przepisy prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes chroniony przez normy materialnego prawa administracyjnego. Z konstrukcji interesu prawnego w normach materialnego prawa administracyjnego wyprowadzić należy następujące elementy: jest to interes własny (indywidualny), konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie.
W sprawie zatem jednostka wnosząc o wszczęcie postępowania musi legitymować się interesem prawnym, z tym, że warunkiem autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia jednostki jest legitymowanie się interesem prawnym w dniu wydania decyzji. Legitymowanie się interesem prawnym w dniu wszczęcia postępowania nie daje podstaw do przyznania uprawnienia jeżeli w wyniku zmian w przepisach prawa lub zmian stanu faktycznego jednostka utraciła interes prawny. Interes prawny, jak wskazano, to interes aktualny, znajdujący zatem ochronę w przepisach prawa. To, że musi być to interes prawny aktualny w dniu wydania decyzji wynika z zasady praworządności, która daje podstawy do autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej w zakresie uprawnienia tylko gdy zostają spełnione przesłanki zapisane w normie prawnej. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę merytorycznie przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku. Nie można przyznać uprawnienia lub nałożyć obowiązku jeżeli w dniu wydania decyzji jednostka nie ma chronionego interesu prawnego.
Według art. 214 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) "Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 ust. 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość". Interes prawny został przyznany następcy prawnemu właściciela. Przy ustaleniu następstwa prawnego organy administracji publicznej związane są prawomocnymi orzeczeniami sądu. To związanie prawomocnym orzeczeniem sądu ma ten skutek prawny, że organ nie może w tym zakresie czynić własnych ustaleń.
Zmiana prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego ma konsekwencje prawne dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi bowiem jedną z podstaw ustawowych wznowienia postępowania. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej obowiązane były uwzględnić postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 22 grudnia 1992 r. sygn. akt IV Ns 1222/92, mocą którego stwierdzono, że spadek po K. K. z d. S. nabył w całości mąż R. J. K. oraz na mocy którego zmieniono postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po R. J. K. w ten sposób, ze spadek po nim nabyli wnukowie J. S. V. i C. F. Z. po ½ części spadku. Ustalenie, że D. Z. nie jest następcą prawnym w oparciu o to prawomocne orzeczenie sądu jest prawidłowe, dając podstawy do podważenia skuteczności czynności żądania wszczęcia postępowania.
Kodeks postępowania administracyjnego w sposób pełny reguluje następstwo prawne w sprawach, w których zostało wszczęte postępowanie (art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego również co do pełnomocnictwa, które zostało w pełni uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest w konsekwencji zasadny zarzut naruszenia art. 61 § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku przez jednostkę powołującą się na interes prawny podlega weryfikacji prowadzonej w toku rozpoznania i rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej obowiązany był uwzględnić zmiany wynikające z prawomocnego orzeczenia sądu.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Związanie prawomocnym orzeczeniem sądu nie dawało podstaw do podjęcia czynności ustaleń stanu faktycznego na mocy art. 214 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i zasadnie, w granicach postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, nie wyprowadził rażącego naruszenia prawa dającego odstawę do zastosowania środka: stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.