Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. L. na opisane w sentencji postanowienie.
W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2011 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] marca 1989 r., nr [...], o przekazaniu działki leśnej nr [...], położonej we wsi E. w zarząd Administracji Lasów Państwowych – Nadleśnictwu B. Organ podał, iż wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. S. L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] września 2011r., powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i wyrażając pogląd, że od decyzji wydanych przez starostę w sprawach z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje odwołanie do wojewody, a nie do samorządowego kolegium odwoławczego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim odmawiając dwukrotnie wszczęcia postępowania wywołanego tym wnioskiem, powołując się na przepis art. 61a w związku z art. 126 K.p.a., wskazało na fakt objęcia decyzji z dnia [...] września 2011 r. wcześniejszą kontrolą nadzwyczajną w kierunku spełnienia przesłanek nieważnościowych. Mianowicie, na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] września 2011 r., wydało w dniu [...] października 2011 r. decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, a to z powodu braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Organ ten również nie dopatrzył się innych przyczyn nieważności. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim umorzyło postępowanie odwoławcze w tej sprawie na skutek cofnięcia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której zapadła ta decyzja. Ten stan rzeczy wyłącza dopuszczalność wszczęcia ponownego postępowania w tym przedmiocie, gdyż wydana decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności.
Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] października 2012 r., nie podzielając argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zasadzającego się na niewłaściwości organu wydającego decyzję z dnia [...] marca 1989 r., co w ocenie strony jest nową okolicznością wykluczającą przyjęcie powagi rzeczy osądzonej. Organ podtrzymał dotychczasowy pogląd, wedle którego kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2011 r. była już przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym, zatem nie może dojść do badania okoliczności wskazanych przez stronę.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. L., zarzucając wydanie go z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 9 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie jego nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę zważył, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] września 2011 r. była już badana w tym trybie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności, przy czym stała się ona ostateczna na skutek cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji orzeczenie dotychczasowe było badane pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., jak również pozostałych przesłanek nieważnościowych, w tym niewłaściwości organu. Jest to bowiem obowiązkiem organu, czemu dał on wyraz stwierdzając jego wykonanie w motywach decyzji. Dlatego też niniejsze postępowanie nie mogło zostać wszczęte, stąd przepis art. 61a § 1 K.p.a. znalazł prawidłowe zastosowanie.
Sprawa była już przedmiotem merytorycznego badania, co stanowi przeszkodę dla ponownego jej wszczęcia. W konsekwencji czego merytoryczne argumenty strony nie mogły zostać poddane analizie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak wyżej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, a to art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie faktu, iż organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta, i art. 9a tej ustawy poprzez pominięcie faktu, iż od decyzji starosty przysługuje odwołanie do wojewody,
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego jako uprawionego następcy do przejęcia gospodarstwa rolnego tamże opisanego, art. 61a § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie w odniesieniu do skarżącego, art. 154 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego, że niniejsze postępowanie jest nowym w sprawie, art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie wad skutkujących nieważnością decyzji z dnia [...] września 2011 r. z mocy prawa, art. 171 P.p.s.a. poprzez błędne powołanie się na powagę rzeczy osądzonej, która nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym, domagał się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano przede wszystkim niewłaściwość organu orzekającego w sprawie. Następnie wskazano, iż strona nie cofnęła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano decyzję z dnia [...] października 2011 r., a tylko wniosła o umorzenie postępowania z powodu niewłaściwości organu, a więc na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., podczas gdy umorzenie nastąpiło na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. Skarżący kasacyjnie podważył pogląd organu i Sądu meriti, wedle którego w postępowaniu administracyjnym występuje res iudicata, bo jest to instytucja postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślił wreszcie, że nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 1989 r., zatem nie był pominięty, ergo nie może domagać się jego wznowienia. Na koniec podniósł zarzuty skierowane przeciwko decyzji z dnia [...] marca 1989 r., której wzruszenie jest jego podstawowym celem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych zarzutów.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie powołano się na obie podstawy, co wymusza w pierwszej kolejności badanie zarzutów procesowych. Przy czym trzeba wyjaśnić, że generalnie materia sprawy ogranicza się do materii formalnej, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia jest odmowa wszczęcia postępowania, która tamuje merytoryczne rozpoznanie sprawy. Prezentując tę podstawę skarżący kasacyjnie po pierwsze nie wykazał, aby podniesione zarzuty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż samo tylko wyeksponowanie tej ustawowej formuły nie jest równoznaczne z wypełnieniem jej treścią. Po wtóre zarzuty w tym zakresie są nietrafne. Przepis art. 28 K.p.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, gdyż sądy administracyjne nie stosują przepisów tego kodeksu, a przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym bardziej, gdy autor skargi kasacyjnej powiązał go z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), bo te przepisy w żadnej mierze nie dotyczą ani zaskarżonego postanowienia, ani decyzji dotychczasowej, czyli decyzji z dnia [...] września 2011 r. uchylającej decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. (o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 1989 r. w trybie art. 154 K.p.a.) i umarzającej postępowanie.
Co prawda umorzenie nastąpiło z powodu braku przymiotu strony, co jest ujmowane zwykle jako zagadnienie materialnoprawne, wszak w tej sprawie nie ma to znaczenia, bo odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła z uwagi na tę okoliczność. Nieporozumieniem jest więc eksponowanie jako naruszonego przepisu art. 154 § 1 K.p.a., regulującego możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Ten przepis w sprawie nie miał zastosowania i to słusznie, bo postępowanie toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Motywy jego rzekomego naruszenia nie uzasadniają wyprowadzonego przez autora skargi kasacyjnej wniosku. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do pominięcia wyjaśnień skarżącego, że nie jest to nowe postępowanie. Tymczasem, mimo że postępowanie zakończone decyzją dotychczasową toczyło się tym trybie, to istotą obecnego zagadnienia jest to, że postępowanie nieważnościowe, jakie obecnie skarżący kasacyjnie chciał wszcząć, wcześniej zostało zakończone ostateczną decyzją orzekającą co do istoty (w zakresie wad z art. 156 § 1 K.p.a.).
Naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nie mogło nastąpić, pomijając już kwestię niestosowania go przez sąd administracyjny bezpośrednio, nadto tę kwestię, iż wyliczone w nim wady uznawane są za mające charakter materialnoprawny (p. m.in. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1998 r., str. 787), co skutkuje umieszczeniem zarzutu w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej, skoro ocenie podlega postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., a nie decyzja z dnia [...] września 2011 r., która z tego powodu nie była kontrolowana. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. nie jest dotknięte wadą nieważności w postaci wydania go z rażącym naruszeniem prawa czy bez podstawy prawnej. Poza tym nieważność z mocy prawa nie jest objęta regulacją tego przepisu, a art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Godzi się też wskazać, że kwestia prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nie może tu być badana, a skarżącemu – kwestionującemu podstawę prawną tego rozstrzygnięcia - służyło uprawnienie do jej zaskarżenia, z którego nie skorzystał.
Zarzut uchybienia przepisowi art. 171 P.p.s.a. jest nietrafny, bo w okolicznościach tej sprawy nie miał on zastosowania. Stanowi on o powadze rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, który w tej sprawie nie zapadł, bowiem nie doszło do zaskarżenia żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego w granicach badanej sprawy. Jeśli natomiast miał on ilustrować pogląd o wadliwości powołania się na ujętą w nim instytucję, to błędnie został sformułowany. Zatem dość stwierdzić, że jakkolwiek nazwa – res iudicata - może budzić wątpliwości, to jednak w postępowaniu administracyjnym istnieje tożsamy zakaz orzekania w tej samej sprawie ponownie. Wynika to m.in. z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) i faktu, że po myśli art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest nieważna. Chodzi o decyzje załatwiające sprawę co do istoty, wydane w tej samej podmiotowo i przedmiotowo sprawie, w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.
Przeto w tych okolicznościach przepis art. 61a § 1 K.p.a. został poprawnie zastosowany przez organ, stąd słusznie Sąd meriti skargę na postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. oddalił. Uznać bowiem należy za trafny pogląd, iż skoro ocena przesłanek nieważnościowych decyzji, której kontroli w tym zakresie ponownie domaga się skarżący kasacyjnie, powołując się na te same okoliczności, była już przedmiotem badania przez organ administracji, to takie postępowanie nadzwyczajne nie może być wszczęte. Wstępna ocena zarzutów prezentowanych przez skarżącego wykazała, iż były one objęte kontrolą w poprzedniej sprawie, zatem niedopuszczalne jest ponowne ich badanie. Doszłoby bowiem niejako do rozpoznania tożsamej sprawy, co jest procesowo wykluczone. Nie mogło przeto ziścić się rozpatrzenie merytorycznych zagadnień prezentowanych przez skarżącego.
Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności mające motywować naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego należało uznać za chybione, bo kwestii właściwości organu wydającego decyzję dotychczasową i decyzję z dnia [...] marca 1989 r. tu nie badano. Podobnie nie ma znaczenia dla wyniku obecnego postępowania zagadnienie przymiotu strony w obu postępowaniach. Stwierdzenie nieważności jest bowiem nowym postępowaniem, w którym kontroli podlegają enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady, a pozytywny wynik tej kontroli eliminuje wadliwą decyzję, nie rozstrzygając o meritum sprawy, w jakiej ona zapadła. Żądanie nieważności nie dotyczyło przy tym decyzji z dnia [...] marca 1989 r.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 6