Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 1 marca 2016 r., IV SA/Wr 393/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] marca 2015 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zasądził od SKO w W. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia nierozpatrzenie zarzutów, jakie postawione zostały w odwołaniu, w szczególności chodzi o wysokość dochodu obliczonego w postępowaniu, którego przedmiotem było wezwanie skarżącej do zwrotu zastępczo wyłożonych przez Gminę środków pieniężnych. Skarżąca nadto zarzuciła, że do ustalenia wysokości jej dochodu, a w konsekwencji do obliczeń wysokości obciążającej kwoty przyjęto wskazane w zeznaniu podatkowym świadczenia z tytułu zasiłku macierzyńskiego.
Takie rozstrzygnięcie byłoby błędne, bo sprzeczne z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.; zwanej dalej "u.p.s."), zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, przy czym do tego dochodu nie wlicza się wskazanych tam świadczeń o typie socjalnym i zasiłkowym. Jej zdaniem, błędnym jest uwzględnienie do obliczeń dochodu męża "choć wielokrotnie wyjaśniała, że nie prowadzi ona z nim wspólnego gospodarstwa domowego od początku 2014 r. Wskazanie we wcześniejszym wywiadzie, że prowadziła z mężem wspólne gospodarstwo domowe nie ma znaczenia wobec późniejszego sygnalizowania organowi tej zmiany. Utożsamianie zajścia skarżącej w ciążę z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dziecka jest niedopuszczalnym uogólnieniem".
Skarżąca zarzuca też, że kwota obciążającą ją została obliczona z pominięciem informacji o tym, "że w kwietniu 2014 r. urodziła drugie dziecko, co oznacza, że liczba członków rodziny uległa zmianie, która winna być uwzględniana w obliczeniach. Fakt ciąży został już udokumentowany w trakcie wywiadu alimentacyjnego we wrześniu 2013 r., a następnie kilkakrotnie wskazano na urodzenie się dziecka". W rezultacie, "rozstrzygnięcie oparte jest na błędnych przesłankach faktycznych, a wadliwość merytoryczna decyzji jest skutkiem naruszenia kardynalnych, ustawowych zasad procedury, którymi powinien się kierować organ". Okoliczności te stały się podstawą wezwania, o jakim wyżej mowa.
Zatem, wszechstronne ich ustalenie i ocena ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasad zawartych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Stąd niezasadnie pomija je organ odwoławczy, twierdząc, ze wysokość należności obciążających skarżącą, o jakiej mowa w piśmie organu I instancji z 24 października 2013 r., a także w aneksie "nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym". Zatem należało uznać, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie. Wprawdzie kwestie dochodu były przedmiotem rozważania w decyzji pierwszoinstancyjnej jednakże skarżąca nie zgodziła się z poczynionymi ustaleniami i ich oceną (oświadczenie z 25 listopada 2014 r.). Należało zwrócić uwagę, że zażądała "po raz kolejny" od MOPS we W. przedstawienia dokładnych wyliczeń wraz z kwotami oraz ich źródłem, na których oparto wysokość wyliczenia opłat za pobyt ojca w DPS. Przedstawione przez MOPS wyliczenia, które uznała za "wyjątki z treści ustawy" były jej zdaniem niewystarczające do podjęcia "merytorycznej polemiki".
Decyzja organu I instancji wprawdzie szeroko motywuje kwestie dochodu jednak nie odnosi się do okoliczności, które skarżąca uważa za doniosłe w sprawie, a w szczególności do rozdzielności majątkowej i tego, że mąż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zarzuty te podniesione zostały w odwołaniu, przy czym organy obu instancji nie odniosły się do nich, co świadczy, że istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały wszechstronnie ocenione. W decyzji organu I instancji mowa jest o tym, że decyzja w tym samym przedmiocie poprzedzająca tę omówioną wcześniej decyzją organu II instancji została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzji kasującej to orzeczenie brak w aktach sprawy. Kolegium nie przedstawiło jej również na żądanie Sądu a mogła mieć ona znaczenie z punktu widzenia oceny realizacji zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, in concreto art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., przez błędną ich wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania K. K. do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej – w sytuacji, gdy zawarła ona umowę na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. wymaga uprzedniego zbadania prawidłowości określenia w umowie (w akcie zmieniającym umowę) wysokości opłaty wnoszonej przez zstępną za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, chociaż umowa taka nie podlega kontroli w postępowaniu administracyjnym w ww. sprawie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez stwierdzenie, że organy administracji w przedmiotowej sprawie powinny ustalić wysokość dochodu K. K., w sytuacji, gdy kwestia ta nie mogła być badana w postępowaniu zakończonym decyzją z 10 marca 2015 r., gdyż umowa zawarta na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. (a także jej zmiana) nie podlega kontroli w postępowaniu administracyjnym, w tym co do wysokości określonej nią opłaty, a przedmiotem ww. postępowania nie było ustalenie opłaty (jej wysokości), jaką ma ponosić K. K., lecz zobowiązanie jej do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za pobyt P. B. w Domu Pomocy Społecznej w Z., na skutek niewywiązania się przez skarżącą z zawartej umowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi – w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich – przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; małżonek; zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby inne niż mieszkaniec domu pomocy społecznej oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności – na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art.
64. Umowa ta jest rodzajem umowy administracyjnej. Powyższa kwalifikacja odgrywa kluczową rolę dla załatwienia tej sprawy. Umowa dotyczy wysokości opłaty, której obowiązek ponoszenia wynika z przepisu prawa publicznego. Przepis stanowiący podstawę do jej zawarcia jest przepisem administracyjnym. Umowa ta nie jest umową cywilnoprawną, jest to umowa administracyjna materialnoprawna. Nie podlega kontroli w postępowaniu administracyjnym.
Natomiast, kwestia wysokości dochodu zstępnego jest badana i brana pod uwagę na etapie zawierania umowy w przedmiocie wysokości wnoszonej przez niego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, co wprost wynika z art. 103 ust. 2 u.p.s. Zatem to na etapie umownego ustalenia parametrów płatności obciążającej taką osobę za pobyt w DPS, bierze się pod uwagę okoliczności dotyczące sytuacji materialnej osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Ustawodawca nie wskazuje, że tego rodzaju uwarunkowania są prawnie relewantne przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. Warunkiem ustalenia wysokości należności z art. 104 ust. 3 jest kwota wynikająca z umowy. Nota bene, ustawodawca przewiduje możliwość nawiązywania do takich okoliczności – jednak w ramach innego (późniejszego) postępowania administracyjnego – zob. art. 104 ust. 4 u.p.s. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją nie było ustalenie opłaty (jej wysokości), jaką ma ponosić K. K., lecz zobowiązanie strony do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W., na skutek niewywiązania się z zawartej przez nią umowy.
Nie należy zapominać o ograniczeniach implikowanych niewładczym charakterem tej formy działania administracji. Nie dość, że do tego rodzaju ustaleń doszło w ramach odrębnej (względem art. 104 ust. 3 u.p.s.) procedury, to jeszcze polegało to na wykorzystaniu formy prawnej, która ex definitione nie mogła być objęta postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie. Uznać zatem należy, że organy administracji nie były legitymowane do kontrolowania umowy zawartej przez K. K. Zaakceptowanie stanowiska Sądu oznaczałoby, że Kolegium w postępowaniu odwoławczym winno zbadać zgodność z prawem dwóch form działania administracji: nie tylko kwestionowanej przez stronę decyzji administracyjnej Prezydenta W., ale i umowy zawartej między K. K. a Dyrektorem MOPS we W. Stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.
Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Co istotne, obowiązek małżonka, zstępnych i wstępnych, polegający na wnoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (w art. 61 ust. 3 u.p.s.) powstaje ex lege – wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., nie wymaga zatem konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Z kolei zawarcie umowy – na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. ma wyłącznie na celu ustalenie wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Nie ulega więc wątpliwości, że także umowa nie kreuje obowiązku opłaty. Wynika z tego, że w tym zakresie znajduje zastosowanie mechanizm określany jako bezpośrednie oddziaływanie normy prawnej (zob. J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 128-136). Obowiązek opłaty powstaje ex lege – aczkolwiek związany z nim stosunek materialny, w pewnym zakresie, jest jeszcze (potem) dookreślany umową (z art. 103 ust.
2) lub asekurowany decyzją podejmowaną na podstawie art. 104 ust. 3, w zw. z art. 61 ust. u.p.s.). Przy pomocy któregoś z ww. aktów stosowania prawa, konstytutywnie przesądza się o wysokości wymaganej opłaty. Brakuje więc prawnego umocowania do podejmowania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej dla innych podmiotów niż mieszkaniec domu pomocy społecznej. Nieprzypadkowo w art. 59 ust. 1 jest mowa o "[...] organie właściwym dla tej osoby [...]". Z punktu widzenia reguły wyznaczającej właściwość miejscową ustawodawca użył liczby pojedynczej. Decyzja o skierowaniu i decyzja ustalająca opłatę odnosi się do jednej osoby – mieszkańca (docelowo) domu pomocy społecznej. Przy tym, że ww. decyzja ustalająca dotyczy opłaty (a nie opłat). Należy zwrócić uwagę na to, że w art. 61 ust. 3 u.p.s. jest mowa o "opłatach" wnoszonych zastępczo przez gminę [w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt. 1 i 2 (...)]. Użycie zwrotu "opłaty te zastępczo wnosi gmina (...)" potwierdza więc konsekwencje odnoszenia decyzji ustalającej "opłaty".
W sytuacji uchylania się od tego obowiązku, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą do wyegzekwowania takich należności jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09 stwierdził, że z powyższych uregulowań wynika zasada, iż w przypadku poniesienia wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w u.p.s. – w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby – można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami u.p.s., egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej określonej w art. 104 ust. 1 - 3 u.p.s.
Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że art. 104 ust. 3 u.p.s. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość podlegającej zwrotowi przez osoby zobowiązane, gdyż obowiązek taki może wynikać tylko z umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.
Z kolei NSA w wyroku z 14 września 2011 r., I OSK 666/11 podzielając stanowisko wyrażone w ww. wyroku stwierdził, że dopiero poniesienie przez gminę opłat – w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. W tej sprawie mamy zaś do czynienia właśnie z sytuacją odmowy zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. przez skarżącą, a zatem zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej. "[...] skarżąca odmówiła podpisania tej umowy, co uzasadniało ustalenie wysokości opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 ust. 3 i art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. i pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit b i ust. 3 u.p.s. Obowiązek ponoszenia tych opłat powstaje z mocy prawa (art. 61 ust. 1), zaś wspomniana umowa służy jedynie określeniu wysokości tych opłat" – wyrok WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2013 r., IV SA/Wr 615/12.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2015 r., I OSK 2042/13 stwierdził, że uprawnienie gminy do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostało ograniczone warunkiem zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty.
Przyjęcie takiego rozwiązania jest oczywiste; osoby zobowiązane do ponoszenia opłat mogą bowiem odmówić zawarcia umowy. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przyznają gminie w takiej sytuacji uprawnienia do żądania zobowiązania tych osób do złożenia oświadczenia woli w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 64 k.c. W rezultacie, wykonanie ustawowego obowiązku partycypowania małżonka, zstępnych i wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej w kosztach pobytu w tej placówce zależałoby wyłącznie od woli tych osób. Jednocześnie w art. 61 ust. 3 u.p.s. ustawodawca zastrzegł, że w przypadku niewywiązywania się osób zobowiązanych ustawowo do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba skierowana została do domu pomocy społecznej, i której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego prezentowane jest jednolite stanowisko, że właściwą drogą wyegzekwowania należności za pobyt w domu pomocy społecznej, wyłożonych tymczasowo przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.
Na takim stanowisku stoi też orzecznictwo sądów powszechnych uznające, iż niedopuszczalną jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (zob.: uchwała SN z 29 października 2009 r. III CZP 77/09, "Biuletyn SN" 2009, Nr 10/11).
W decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. ustala się wysokość należności podlegającej zwrotowi (opłat wniesionych zastępczo przez gminę) oraz termin jej zwrotu. Wydanie decyzji – na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. – jest możliwe dopiero w przypadku zastępczego wniesienia opłat przez gminę. Organ wykonawczy gminy – decyzją ustalającą wysokość należności podlegającej zwrotowi (opłat wniesionych zastępczo przez gminę) – obejmuje (także) opłaty wniesione zastępczo przez gminę przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi.
K. K. zobowiązała się do comiesięcznego ponoszenia opłat za pobyt P. B. w DPS w Z. w wysokości wpierw określonej umową z 18 marca 2013 r. zawartą z Dyrektorem MOPS we W. (od 1 listopada 2012 r.), następnie zmienionej pismem z 24 października 2013 r., [...] (od 1 września 2013 r.) i aneksem Nr 2 do umowy (od 1 sierpnia 2014 r.). Zgodnie z wolą stron umowy z 18 marca 2013 r., zmienionej pismem z 24 października 2013 r., powinna ona wnosić co miesiąc opłatę w okresie od 1 września 2013 r. do 31 marca 2014 r. w wysokości 1702,56 zł, a od 1 kwietnia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., mając na uwadze decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2014 r., [...], w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty ponoszonej przez P. B., jako mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w Z. (z uwagi na zmianę wysokości jego dochodu) - w kwocie 1681,52 zł (zob. zaświadczenie Dyrektora DPS w Z. z 19 stycznia 2015 r., [...]).
Łącznie daje to kwotę 16962,48 zł. W okresie od 1 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. K. K. wniosła tytułem opłat: w wrześniu 2013 zł – 99,72 zł, w lutym 2014 r. – 486,75 zł, w maju 2014 r. – 191,96 zł i w czerwcu 2014 r. – 93,47 zł, nie wywiązując się z ciążącego na niej zobowiązania. Gmina W. ma zatem prawo dochodzić zwrotu zastępczo poniesionych za K. K. opłat w łącznej wysokości 16090,87 zł (zob. zaświadczenie Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Z. z 19 stycznia 2015 r., [...]) i dlatego uchylone decyzje są prawidłowe, a organy, które je wydały nie naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ze wskazanych przyczyn Kolegium uważa za błędne uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu "nierozpatrzenia zarzutów, postawionych przez skarżącą w odwołaniu".
W kontekście zarzutów WSA (podnoszonych na s. 15 kwestionowanego wyroku) podniesiono, że decyzją z [...] września 2014 r. ([...]) Kolegium uchyliło pierwotnie podjętą na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy przez organ gminy decyzję (z [...] lipca 2014 r., nr [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem zastosowania wówczas art. 138 § 2 k.p.a. było dwukrotne wszczynanie postępowań przez organ gminy: zawiadomieniem z 25 września 2013 r. oraz zawiadomieniem z 8 czerwca 2014 r. (przy czym pierwsze z ww. pism było na tyle enigmatyczne, że trudno było wówczas rozstrzygnąć, czy organ gminy procedował na mocy tych zawiadomień w jednej, czy też w dwóch różnych sprawach). W wykonaniu tej decyzji kasacyjnej organ gminy decyzją z [...] października 2014 r. umorzył postępowanie wszczęte ww. zawiadomieniem z 25 września 2013 r. Ponowne rozpatrywanie sprawy znajdującej umocowanie w art. 104 ust. 3 u.p.s. doprowadziło do podjęcia decyzji z [...] stycznia 2015 r. Nie ulega więc wątpliwości, że decyzja z [...] października 2014 r. nie ma znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu są trafne.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że Sąd I instancji przyjął błędne rozumienie zarówno art. 61 ust. 3 jak i art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przede wszystkim na skutek uchybienia regułom wykładni systemowej. Sąd ten nie zauważył bowiem, że czym innym jest ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, czym innym, wysokość opłaty obciążającej małżonka, zstępnych lub wstępnych mieszkańca DPS, a czymś jeszcze innym ustalenie należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, podlegających zwrotowi.
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zaś art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.
Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.
Z kolei, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala kierownik ośrodka pomocy społecznej w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi tego mieszkańca domu, wnoszonej przez nich, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 (art. 103 ust. 2 u.p.s.).
Drugą istotną cechą rozwiązania dotyczącego obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest nie pierwotny – jak w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 – ale zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę. Wynika on z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę akcentuje zdanie drugie powołanego przepisu, przyznające gminie prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że gmina, aby móc dochodzić należności od osoby zobowiązanej, musi je najpierw ponieść.
W art. 96 u.p.s. ustalono, że obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń, małżonku, zstępnych przed wstępnymi takiej osoby. Zgodnie z art. 104 ust. 3 wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych uregulowań wynika zasada, iż w przypadku poniesienia wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie o pomocy społecznej – w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby – można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej określonej w art. 104 ust. 1 – 3 tej ustawy.
Jednocześnie, w postępowaniu tym nie można ustalać czy badać prawidłowości opłaty obciążającej zstępną mieszkańca DPS (w tej sprawie K. K.), bo ta kwestia jest przedmiotem zawartej przez nią umowy z kierownikiem DPS i organy orzekające w niniejszej sprawie są nią związane. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. w tym postępowaniu organy ustalają jedynie wysokość należności, jaką poniosła gmina zamiast osoby do tego zobowiązanej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., ponieważ ustalenie to warunkuje ustalenie należności podlegającej zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że dopiero poniesienie przez gminę opłat – w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej.
W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia właśnie z sytuacją odmowy zawarcia aneksu do umowy na podstawie art. 103§ 2 u.p.s. przez skarżącą K. K., a zatem zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej. Podzielić przy tym należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 marca 2015 r., I OSK 2042/13, że uprawnienie gminy do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostało ograniczone warunkiem zawarcia z osobą zobowiązaną umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty.
W konsekwencji powyższych ustaleń, również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez stwierdzenie, że organy administracji w przedmiotowej sprawie powinny ustalić wysokość dochodu K. K., należało uznać za niemający usprawiedliwionych podstaw, ponieważ kwestia ustalenia wysokości opłaty obciążającej małżonka, zstępnych lub wstępnych mieszkańca za jego pobyt w domu pomocy społecznej nie jest przedmiotem tego postępowania.
Natomiast brak w aktach decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] września 2014 r. ([...]) jest nieistotnym uchybieniem procesowym, ponieważ decyzja ta pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy.
Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.