Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1772/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Starosta Ł. orzekł o uznaniu P. R. za osobę bezrobotną z dniem 4 lipca 2013 r. i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji zainteresowany spełnił warunki do uznania go za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych.
P. R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.
W motywach decyzji organ podał, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. P. R. nie spełniał warunków określonych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie udokumentował wymaganego okresu zatrudnienia w okresie 18 miesięcy przed dniem zarejestrowania. Zainteresowany przedstawił jedynie świadectwa pracy z okresów zatrudnienia w latach 1997, 1999 i 2001. Natomiast dzięki przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego osoba, która uzyskała prawo do świadczeń z tytułu bezrobocia w państwie swojego ostatniego zatrudnienia, którym był kraj Unii Europejskiej, i wraca do Polski w celu poszukiwania pracy, może ubiegać się o transfer zasiłku dla bezrobotnych. W tym celu zainteresowany powinien zwrócić się do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy, celem realizacji prawa transferu zasiłku dla bezrobotnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję P. R. wyraził swoje niezadowolenie z podjętych w sprawie rozstrzygnięć, podnosząc, że Konstytucja RP zapewnia obywatelowi prawo do życia i jego utrzymania, zaś orzekające w sprawie organy administracji z naruszeniem art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odmawiają mu w sposób nieuzasadniony przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a więc świadczenia, które ma mu zapewnić minimum egzystencji.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 23 września 2013 r. P. R. podtrzymał swoje zarzuty zawarte w skardze, wskazując, że odmowa przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest wyrazem łamania prawa i niekompetencji urzędniczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, albowiem rozstrzygnięcia organów zatrudnienia obu instancji w tym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Natomiast skarga podlega oddaleniu, jako bezzasadna, w zakresie uznania skarżącego z dniem 4 lipca 2013 r. za osobę bezrobotną, gdyż w tej części Sąd nie stwierdził, by podjęte w sprawie decyzje naruszały prawo.
Sąd wskazał, że uprawnienia do świadczeń z Funduszu Pracy, ustalane na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie mają charakteru uznaniowego. Decyzja o przyznaniu, względnie odmowie przyznania, zasiłku dla bezrobotnych nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organy zatrudnienia w prowadzonym postępowaniu zobowiązane są ustalić, czy zaistniały wskazane w ustawie przesłanki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, wśród których nie ma możliwości przyznania zasiłku ze względu na trudną sytuację majątkową bądź życiową wnioskodawcy.
W ocenie Sądu, organy zatrudnienia obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjmując w sposób dorozumiany, że okres 18 miesięcy, w ramach którego bezrobotny powinien łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniać warunki określone w ustawie, winien przypadać bezpośrednio przed dniem zarejestrowania danej osoby w charakterze bezrobotnego, w sytuacji, gdy ustawodawca w analizowanym przepisie takiego wymogu bezpośredniości nie zamieścił. Sąd podkreślił, że prawodawca w art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie używa słowa "bezpośrednio", czy też innego określenia, które wskazywałoby na jego analogiczne rozumienie, jak na przykład sformułowania "ostatnich 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku". Ustawodawca ogranicza się jedynie do wskazania, że chodzi o okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, w którym to przedziale czasu bezrobotny ma posiadać wypracowany okres co najmniej 365 dni.
Skoro zatem ustawodawca odnośnie okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie używa pojęcia "bezpośrednio" bądź innego sformułowania o podobnym znaczeniu, to mając na uwadze zasadę racjonalności prawodawcy, należy uznać, zdaniem Sądu, że niedopuszczalna jest wykładnia zawężająca zwrot "miesięcy poprzedzających" i sprowadzająca się do uznania, że w przepisie tym chodzi jedynie o "miesiące bezpośrednio poprzedzające" dzień rejestracji. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia, to z pewnością dałby temu wyraz w treści tego przepisu, jako że byłby to zabieg nieskomplikowany legislacyjnie. Skoro tego nie uczynił, to przyjąć należy, że w przepisie tym jest mowa o dowolnym okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, w którym to przedziale czasu bezrobotny powinien legitymować się wypracowanym okresem co najmniej 365 dni, pod warunkiem wszakże, że prawo do świadczenia za ten okres nie zostało już wcześniej zrealizowane, a więc, że okres ten nie był już wcześniej uznany za okres skutkujący przyznaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Sąd zauważył, wskazując na konkretne akty prawne, że racjonalny prawodawca w tych przepisach, w których chciał wskazać na konieczność uwzględniania w danym postępowaniu jedynie zdarzeń bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, wymóg taki umieszczał wprost w danej normie prawnej.
Sąd wywodził dalej, że za przyjęciem prezentowanego stanowiska, poza przytoczonymi powyżej wynikami wykładni językowej i systemowej, przemawia także wykładnia funkcjonalna. Ratio legis przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy należy bowiem upatrywać w chęci wyeliminowania spośród osób ubiegających się o zasiłek dla bezrobotnych tych osób, które unikają zatrudnienia, a przynajmniej tych, które unikają zatrudnienia legalnego. Z takim celem nie koresponduje zaś w żaden sposób wyeliminowanie spośród kręgu osób uprawnionych do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych osób takich, które wykazują się aktywnością zawodową, i które z różnych przyczyn pracę utraciły, nie skorzystawszy w chwili jej utraty z przysługującego im prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Sąd podkreślił, że świadczenia wypłacane z Funduszu Pracy stanowią formę pomocy dla tych osób, które tracą pracę z przyczyn od nich obiektywnie niezależnych, natomiast korzystanie z tych świadczeń pozostaje jednak w sferze uprawnień, nie zaś obowiązków. Tak jak wielorakie mogą być przyczyny utraty zatrudnienia, tak i różne mogą być powody niekorzystania przez osobę tracącą pracę z przysługujących jej świadczeń z Funduszu Pracy. Bezrobotny nie może ponosić ujemnych konsekwencji tego, że w chwili, gdy utracił pracę, zamiast ubiegać się o zasiłek dla bezrobotnych, podjął nowe zatrudnienie. To właśnie z tego względu ustawodawca zrezygnował w art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z wymogu bezpośredniości w odniesieniu do okresu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Nie znajduje zatem jakiegokolwiek sprawiedliwego uzasadnienia odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobie legitymującej się odpowiednią długotrwałością zatrudnienia w dowolnym przedziale czasu 18 miesięcy poprzedzających moment rejestracji, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że zasiłek taki bezrobotny uzyskałby w przypadku, gdyby o jego przyznanie ubiegał się bezpośrednio po utracie pracy.
Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazuje przyjąć, że prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie dowolnych 18 miesięcy poprzedzających dzień aktualnego zarejestrowania jako osoby bezrobotnej łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; oraz z zastrzeżeniem, że w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.
Rolą orzekających w sprawie organów zatrudnienia było więc ustalenie, czy skarżący w okresie dowolnych 18 miesięcy poprzedzających dzień 4 lipca 2013 r. wypracował łącznie okres co najmniej 365 dni, uprawniający do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, i czy okres ten nie został wcześniej uznany za okres skutkujący przyznaniem już tego prawa. Tego rodzaju ustaleń w sprawie nie poczyniono, przyjmując jedynie, że skarżący w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji nie udokumentował wymaganego okresu zatrudnienia. Błędna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy spowodowała zatem, że organy zatrudnienia, związane regułami postępowania administracyjnego, określającymi ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania, uchybiły także przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz.674, ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okres 18 miesięcy, w ramach którego bezrobotny powinien łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniać warunki określone w ustawie, winien przypadać w dowolnym przedziale czasowym poprzedzającym dzień 4 lipca 2013 r., a nie w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień zarejestrowania jako bezrobotny, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że P. R. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 4 lipca 2013 r. Zatem okres 18 miesięcy należy liczyć wstecz od dnia 3 lipca 2013 r. aż do dnia 4 stycznia 2012 r. Prawidłowość takiego sposobu liczenia 18-miesięcznego okresu (stanowiącego określony, skumulowany przedział czasu) poprzedzającego datę ostatniej rejestracji potwierdza wieloletnia praktyka organów zatrudnienia oraz liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wojewoda podniósł ponadto, że znane są mu wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których sformułowano pogląd odmienny - o niedopuszczalności wykładni ścieśniającej termin "miesięcy poprzedzających" jedynie do "miesięcy bezpośrednio poprzedzających" przyjęty również w zaskarżonym wyroku, jest to jednak, w ocenie organu, nieuprawniona wykładnia rozszerzająca.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 marca 2016 r. pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku wyłącznie w pkt 1 i 2 oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Istota sporu sprowadza się do wykładni art.71 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj.Dz.U. z 2013 r., poz.674 ze zm.) i udzielenia odpowiedzi czy okres 18 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie powinien przypadać w dowolnym przedziale czasowym poprzedzającym dzień rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, czy w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień zarejestrowania danej osoby, jako bezrobotnej.
Stosownie do art.71 ust.1 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni przy spełnieniu dalszych warunków wymienionych w ustawie.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni wymienionego przepisu, przyjmując że okres 18 miesięcy, w ramach którego bezrobotny winien łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniać warunki określone w ustawie, powinien przypadać bezpośrednio przed dniem zarejestrowania danej osoby w charakterze bezrobotnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że w omawianym przepisie mowa jest o dowolnym okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, w którym to przedziale czasowym bezrobotny powinien legitymować się wypracowanym okresem co najmniej 365 dni.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji. Z przytoczonego powyżej art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, że okres 18 miesięcy liczy się od dnia rejestracji, a nie od dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. Gdy mowa o okresie poprzedzającym, to chodzi o okres poprzedzający określone zdarzenie. Tym określonym zdarzeniem, w myśl wskazanego przepisu, jest data rejestracji jako bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy. Z datą rejestracji ustawodawca powiązał ściśle okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji.
Nie można zatem podzielić argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro ustawodawca nie użył słowa "bezpośrednio poprzedzających", a jedynie sformułowanie "poprzedzających" okres 18 miesięcy od dnia rejestracji w charakterze bezrobotnego, to wystarczające jest przyjęcie dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy (por. także Góral Zbigniew, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz. Lex 2011).
Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 521/14, w którym zaprezentowano stanowisko, że gdy mowa o okresie poprzedzającym, to nie chodzi o dowolny okres 18 miesięcy, lecz okres, liczony od dnia zdarzenia (dnia rejestracji w powiatowym urzędzie pracy). We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie odmiennej wykładni prowadzi do naruszenia racjonalności i spójności zastosowanego rozwiązania. Dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko takiemu stanowisku jest to, że jeśli termin 18 miesięcy miałby być liczony inaczej, niż wstecz bezpośrednio od dnia poprzedzającego dzień rejestracji, to jego wyznaczenie stałoby się bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem to, że obliczenie 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku następowałoby w oparciu o wszystkie miesiące poprzedzające dzień zarejestrowania, w których bezrobotny mógł być zatrudniony, nawet kilkadziesiąt lat wstecz.
Wniosek taki jest sprzeczny z celami i funkcjami ustawy, które sprowadzają się do limitowania okresu czasu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Intencje ustawodawcy są bowiem czytelne, a przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności. Zatem okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania.
Stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku w całości podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie.
Potwierdzeniem prawidłowości takiej właśnie wykładni pojęcia "w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania" jest także doprecyzowanie tego uregulowania przez ustawodawcę, poprzez dodanie wyrazu "bezpośrednio" poprzedzających dzień zarejestrowania, co nastąpiło ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 598) - art. 1 pkt 61 lit. a tiret drugie - z dniem 27 maja 2014 r.
Należy mieć na uwadze, że art. 71 ust. 1 omawianej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a to oznacza, że nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym.
Z akt sprawy wynika, że skarżący nie był zatrudniony w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania osiągając wynagrodzenie w wysokości wskazanej w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, ze istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną organu, uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie (trudna sytuacja materialna skarżącego, błędna wykładnia przepisu prawa dokonana przez Sąd pierwszej instancji).