Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1619/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 40/12, po rozpoznaniu skargi W. K. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku z dnia 10 listopada 2011 r. nr [..] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [..] z dnia 19 września 2011 r., nr [..] i stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 22 sierpnia 2011 r. W. K. złożył do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [..] wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości [..], przy ul. [..], o powierzchni mieszkalnej 77,29 m², składającego się z 5 izb. Oświadczył przy tym, że zamieszkuje w nim wraz z członkami rodziny od dnia 11 marca 2009 r. i nie posiada żadnego innego lokalu mieszkalnego, a w przeszłości nie korzystał z pomocy finansowej.

Decyzją z dnia 19 września 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [..] odmówił funkcjonariuszowi przyznania wyżej wymienionego świadczenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż wnioskodawca nie spełniał warunków do przyznania mu pomocy, ponieważ od dnia 11 marca 2009 r. zamieszkiwał w domu o powierzchni odpowiadającej, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, którego jest właścicielem. A zatem na dzień wszczęcia postępowania nie posiadał on prawa do otrzymania mieszkania służbowego, gdyż zgodnie z art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.s.p.), lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi, który posiada lokal mieszkalny – dom, odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej i tym samym nie przysługiwało mu również prawo do jego formy zastępczej, jaką jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu.

W. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena braku uprawnień do otrzymania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, dokonywana jest według stanu faktycznego po uzyskaniu lokalu, co skutkowało odmową wypłaty świadczenia oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej – poprzez przyjęcie, że nie można złożyć wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, po nabyciu takiego lokalu lub domu, podczas gdy z przepisu wynika, że do wniosku można dołączyć wypis z księgi wieczystej lub umowę kupna w formie aktu notarialnego, a także
2. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6-9 kpa.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż wobec złożenia wniosku o wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie domu po tym jak nabył on dom, skutkuje uznaniem, iż wniosek został złożony po terminie. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie przewiduje bowiem, że uprawnienie do pomocy (złożenia wniosku) wygasa po uzyskaniu lokalu objętego wnioskiem o pomoc finansową. Przeciwnie analiza art. 80 ust. 1 u.p.s.p. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie uzależnia prawa do uzyskania pomocy finansowej od daty złożenia wniosku, nie określa również, iż złożenie wniosku o pomoc, już po uzyskaniu lokalu jest niedopuszczalne.

Skarżący zwrócił ponadto uwagę, iż z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o pomocy finansowej wynika, że dokumentem potwierdzającym fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jest m.in. odpis księgi wieczystej, umowa kupna w formie aktu notarialnego lub umowa przedwstępna. Wskazane akty dotyczą zwykle dokonanej już transakcji, a zatem przyjąć należy, iż przepis ten wskazuje na uprawnienie strażaka do złożenia wniosku o pomoc finansową także już po nabyciu lokalu lub domu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Podlaski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 10 listopada 2011 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zdaniem organu odwoławczego słuszne jest stanowisko organu I instancji, iż prawo strażaka do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe jest związane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej strażaka w sposób przewidziany w omawianej ustawie Nie ulega natomiast wątpliwości, że w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową W. K. był właścicielem i zajmował wraz z członkami rodziny objęty wnioskiem dom w [..], odpowiadający przysługującej jego rodzinie powierzchni mieszkalnej. Organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. I OPS 7/08, zgodnie z którą nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy.

Z uzasadnienia tej uchwały wynika, iż pomoc taka nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym, co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, przy czym chodzi tu niewątpliwie o dom (lokal) nadający się do zamieszkania, jak również to, że wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej według stanu na dzień wszczęcia postępowania. Na tej podstawie uznano, iż fakt nabycia przez Skarżącego domu w miejscowości pobliskiej, jeżeli w następstwie tego posiadł on już lokal o odpowiedniej powierzchni nadający się do zamieszkania, nawet, gdyby przed tym zdarzeniem spełniał przesłanki do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, jest powodem wygaśnięcia uprawnień do uzyskania pomocy finansowej.

Za istotne organ uznał też to, że Skarżący w związku z posiadanym tytułem prawnym do domu w [..] i zamieszkiwaniem w nim otrzymał na swój wniosek równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego za 2011 r. według stanu faktycznego ustalonego na dzień 1 stycznia 2011 r. W tej sytuacji niemożliwym byłoby przyjęcie jakiejkolwiek usprawiedliwionej niemożności zamieszkiwania odwołującego w lokalu mieszkalnym do dnia złożenia przez niego wniosku o pomoc finansową.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podstawową formą pomocy strażakom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 76 ust. 1 u.p.s.p. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę może wchodzić pomoc finansowa, wskazana w art. 80 ust. 1 u.p.s.p. Pomoc ta jest jednak alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia strażaka, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Powyższy wniosek należy wyprowadzić poprzez wykładnię art. 74 ust. 1 i art. 81 pkt 2 u.p.s.p.

Nadto nie ma żadnych racjonalnych powodów by zakładać, że ustawodawca zamierzał przyznać strażakom uprawnienie do otrzymania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, nie uzależniając go od spełnienia jakichkolwiek kryteriów (o których mowa w art. 81). Końcowo zwrócono uwagę na powiązanie uprawnień do pomocy finansowej z prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Wskazane uprawnienia powiązane są z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pobliskiej oraz mogą być realizowane tylko do czasu istnienia tej przesłanki.

Ponadto pomoc finansowa przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na jego uzyskanie, stąd kwestia, czy strażak spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia lokalu. Istotne jest bowiem to, czy w dacie złożenia wniosku strażak spełniał podstawową przesłankę do otrzymania przydziału, czyli miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżący zaś w dniu złożenia wniosku posiadał lokal mieszkalny w zakresie odpowiadającym przysługującej powierzchni mieszkalnej, a zatem miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o zmianę zaskarżonych decyzji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podobnie jak w postępowaniu administracyjnym zarzucił organom, iż przy podejmowaniu w/w decyzji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także prawa procesowego, tj. art. 6 - 9 kpa.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w tej sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 2 u.p.s.p., strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Z kolei w myśl art. 80 u.p.s.p., strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (ust. 1). Pomoc finansową przyznaje się raz w okresie całej służby, na wniosek strażaka (ust. 2).

Powyższe oznacza, iż prawo do pomocy finansowej nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, bowiem z aktu mianowania strażaka na określone stanowisko służbowe nie wynika, że uzyskał on prawo podmiotowe do pomocy finansowej. Prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko tym strażakom, którzy spełniają dodatkową przesłankę, jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Z art. 81 u.p.s.p. wynika bowiem, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80;

1. 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;
2. 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;
3. 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość, o których mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 82 ust.
4. 1. A zatem dopiero strażak, który spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia nabywa do niego prawo, gdyż ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie uznaniowości ich przyznania. Przy czym dla uzyskania takiego prawa niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny.

Sąd I instancji podkreślił, że – wbrew twierdzeniom organów - przepisy powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowaniu celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Przepis art. 80 u.p.s.p., stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa "na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu". Powołany przepis określa cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie wprowadza limitu czasu, w jakim ma być przyznana ani w jakim winien zostać złożony wniosek o jej przyznanie.

Zatem uznać należy, że w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej nie został określony czas, w którym strażak powinien wystąpić o przyznanie pomocy finansowej, przewidzianej w art. 80 ust. 1 powołanej ustawy, z czego wynika, że wniosek taki może zostać złożony w każdym czasie.

Sąd wskazał również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. I OPS 7/08 (opublikowane na stronie internetowej https:// orzeczenia. nsa.gov.pl) wyraźnie wskazał, że "nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy". W uzasadnieniu podjętej uchwały NSA zaznaczył między innymi, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Zwrócił ponadto uwagę, iż nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli.

Jednakże zdaniem NSA nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową nie wyklucza automatycznie uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące bowiem znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenia nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Sąd I instancji powołał również wyrok NSA z dnia 18 listopada 1998 r. I SA 743/98, Lex 45876, w którym Sąd opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego", odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "warunki lokalowe, o jakich stanowi przepis § 1 ust. 2 zarządzenia oceniać należy według stanu przed zakupieniem mieszkania.

Odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta". Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z dnia 18 listopada1998 r., sygn. I SA 749/98, Lex 45877). Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. I SA 535/98 (Lex 45857) NSA stwierdził, że nie można się pogodzić ze stanowiskiem, że żądanie pomocy finansowej przez skarżącego jest spóźnione, skoro wystąpił z nim już po nabyciu nieruchomości, ani bowiem ustawa o Policji, ani wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M. P. Nr 76, poz. 709) nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem, ani też że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu.

Przeciwnie natomiast i zasadnie - przepisy zarządzenia (§ 3) stanowią, że pomoc finansową przyznaje się na podstawie wniosku policjanta, do którego należy m.in. dołączyć umowę kupna lokalu bądź domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego (lub umowę przedwstępną). Powyższy pogląd został podzielony m. in. w wyrokach NSA z 26.10.2006 r., I OSK 1414/05, Lex 281423 oraz z 3.12.2008 r., I OSK 1833/07, Lex 520733).

Sąd I instancji podzielił stanowisko NSA zaprezentowane w wyżej cytowanej uchwale oraz wyrokach. Wyjaśnił, że wprawdzie powołane orzeczenia dotyczą funkcjonariuszy Służby Więziennej, to jednak zdaniem Sądu zawarte w nich wywody w pełni odnoszą się do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Następnie Sąd dodał, iż analogiczne poglądy prezentowane są również na tle spraw dotyczących wprost strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W tym względzie zwrócić należy uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2008 r. (II SA/Ol 157/08), w którym stwierdzono, iż przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują terminu na wniesienie wniosku o przyznanie pomocy finansowej, a w związku z tym wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy może nastąpić w dowolnym momencie, zarówno jeszcze przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego, jak też po dokonaniu tej czynności. Podobnie NSA stwierdził w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r., iż "art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej", lecz wyrazy te określają cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, a nie po jego uzyskaniu".

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma racji Podlaski Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej twierdząc, że funkcjonariusz zgłaszając wniosek o przyznanie pomocy finansowej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ponieważ zakupił już odpowiedni lokal (dom), a zatem nie spełnia kryteriów do przyznania mu pomocy finansowej na jego zakup. Taka wykładnia ograniczałaby w nieuzasadniony sposób prawa Skarżącego do zaspokojenia jego słusznych praw mieszkaniowych. Należy też zaznaczyć, że organy orzekające w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniły skąd pochodziły środki na zakup dom, czy Skarżący miał zadłużenie, czy ewentualnie przyznana pomoc finansowa będzie stanowiła spłatę długów.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły, czy skarżący do dnia zakupu domu miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wydając zatem kwestionowaną decyzję bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, organ naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu fakt, że w dniu złożenia wniosku o pomoc Skarżący był już właścicielem domu nie pozbawiał go prawa do omawianego świadczenia pieniężnego. Co więcej Sąd uznał, iż skoro przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznawania tej pomocy, to dopóki roszczenie to nie przedawni się, dopóty może być dochodzone skutecznie przez funkcjonariusza spełniającego ustawowe warunki. Za poprawnością takiego rozumowania przemawia również treść przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 241, poz. 2034). Przepis ten określa, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W pkt 2 wymienia - odpis księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną.

Takie przypadki dotyczyć będą sytuacji, kiedy funkcjonariusz już nabył lokal mieszkalny (dom), a zatem wyłożył już potrzebne na jego uzyskanie środki pieniężne. Wobec tego spełnienie warunku zawartego w art. 80 ust. 1 w zw. z art. 81 pkt 2 u.p.s.p. należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Inna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do odmiennego traktowania funkcjonariuszy w zależności od tego, kiedy i na jakich warunkach nabyli lokale i w jakim czasie ubiegają się o pomoc, a więc od spełnienia warunków, o których nie wspomina ustawa (vide: wyrok NSA z 17.03.2000 r. sygn. akt I SA 124/2000, ONSA 2001/2 poz. 90, wyrok WSA w Warszawie z 24.01.2007 r., (publ. https:// orzeczenia. nsa.gov.pl).

Biorąc wszystkie te przyczyny pod uwagę Sąd I instancji uznał, że odmowa przyznania Skarżącemu pomocy finansowej na zakup domu, narusza prawo materialne – poprzez błędne zastosowanie art. 80 ust. 1 i 2, art. 81 pkt 2 u.p.s.p. oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 kpa, gdyż Podlaski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku przed wydaniem decyzji nie wyjaśnił dokładnie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożył Podlaski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 80 ust. 1 w zw. z art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędne przyjęcie, że spełnienie w tych przepisach warunków należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa i skoro przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznawania tej pomocy, to dopóki roszczenie to nie przedawni się, dopóty może być dochodzone skutecznie przez funkcjonariusza spełniającego ustawowe warunki do dnia zakupu domu, zwłaszcza że organy administracyjne nie wyjaśniły skąd pochodziły środki finansowe na zakup domu i czy strażak miał zadłużenie i czy ewentualnie przyznana pomoc finansowa będzie stanowiła spłatę długów, podczas gdy ma istotne znaczenie powiązanie uprawnień do pomocy finansowej z prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale i żadne z tych świadczeń nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż oba te uprawnienia powiązane są w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz tylko do czasu istnienia tej przesłanki mogą być realizowane (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 29 kwietnia 2009 r. sygn. I OPS 7/08) i istotne jest to "czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe", ponieważ "pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej" i też "nie można wywodzić uprawnień do żądania w każdym czasie pomocy finansowej na spłatę wydatków poniesionych w związku z uzyskanym domem (lokalem)", albowiem "pomocy finansowej nie można ponadto utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego", gdyż "świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej", a "wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być rozszerzająca" (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 29 kwietnia 2009 r. sygn. I OPS 7/08).

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 kpa poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej (Podlaski Komendant Wojewódzki PSP) przed wydaniem decyzji nie wyjaśnił dokładnie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy, dowody zgromadzone w sprawie przesądzają o nienaruszeniu art. 7, 8 i 77 kpa, zważywszy że środki finansowe w dniu nabycia domu tj. 11 marca 2009 r. pochodziły z majątku osobistego Skarżącego (akt notarialny, Repertorium A Nr [..]) i taki fakt nie wymagał żadnego wyjaśniania czy Skarżący miał zadłużenie czy też nie i czy ewentualnie przyznana pomoc finansowa będzie stanowiła spłatę długów;

2) art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez nie przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi sędziów NSA, jeżeli WSA rozpoznając sprawę zajął stanowisko sprzeczne z wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 29 kwietnia 2009 r. sygn. I OPS 7/08, podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, mającej na celu wyjaśnienie "czy dopuszczalne jest przyznanie funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie

Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w sytuacji, gdy nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego miało miejsce przed złożeniem przez niego wniosku o przyznanie takiej pomocy, a do dnia zakupu wspomnianego domu funkcjonariusz ten nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz poprzez poprzestanie na stwierdzeniu o związaniu z tą uchwałą w stanie faktycznym nieprzystającym do jej tezy:

"nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy" podczas gdy, owemu "nie wykluczaniu samo przez się tej pomocy" w uzasadnieniu uchwały skład siedmiu sędziów nie nadał charakteru bezwzględnego, niczym nie ograniczonego, a wprost przeciwnie - dał wykładnię że, wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo iż co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji. Realizacja przedmiotowego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz, występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która w sposób oczywisty zależy od ilości wniosków złożonych przez inne osoby oraz wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas, gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.

Wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można zatem wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w całości jest uzasadniona. Trafny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. Z art. 7, 8, 77 Kpa przez niewyjasnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I instancji organy nie ustaliły, czy w dacie nabycia domu skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, skąd pochodziły środki na zakup domu, czy skarżący zaciągnął długi w celu zakupu nieruchomości.

Jak wynika z aktu notarialnego z dnia 11 marca 2009r. Nr. [..] (umowa dożywocia i sprzedaży) W. K. w dniu tym był współwłaścicielem domu, którego dotyczy umowa wraz z matką i siostrą E. R.. Z tegoż samego aktu wynika, że udział swojej siostry kupił do majątku osobistego za pieniądze pochodzące z majątku osobistego na powiększenie gospodarstwa rolnego. W takiej sytuacji zastosowanie przez Sąd I instancji jako podstawy prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa było nieprawidłowe.

Trafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego – art. 80 ust. 12 w zw. z art. 81 pkt. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. O Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009r. Nr. 12, poz. 68 ze zm.).

W myśl art. 80 ust. 1 ustawy strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis art. 81 pkt. 2 ustawy stanowi zaś, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.

W. K. z dniem 11 marca 2009r. stał się właścicielem domu położonego w [..], w którym mieszkał już wcześniej będąc jego współwłaścicielem.

Podstawę prawną przyznania strażakowi prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu stanowi przepis art. 80 ust. 1 ustawy o PSP. Nie ulega jednakże wątpliwości, iż tego kluczowego dla kwestii pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przepisu, nie można interpretować w oderwaniu od przepisów Rozdziału 8 ustawy, zatytułowanego "Mieszkania strażaków w służbie państwowej", w których przewidziano cztery formy pomocy dla strażaka tj.: 1) przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji, 2) równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, 3) równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, 4) pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Zatem wymienione wyżej rodzaje pomocy wiążą się z przewidzianym w art. 74 ust. 1 ustawy, prawem strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, przy czym prawo to jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero w wypadku braku możliwości zapewnienia przydziału takiego lokalu, strażakowi przysługuje inna forma pomocy, w tym pomoc finansowa, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy. Nie budzi również wątpliwości, że prawo do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje temu strażakowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego, jednakże lokalu takiego nie uzyskał, bowiem pomoc owa jest konsekwencją niezrealizowania prawa strażaka nie mającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego.

Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA nr 3 z 1999 r. poz. 77). Natomiast w art. 81 ustawy określone zostały przypadki, w których strażakowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym do otrzymania pomocy finansowej i wśród nich ustawodawca między innymi wymienił posiadanie przez strażaka w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub domu. W tym miejscu powołać się należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. I OPS 7/08 w której wskazano, że decydujące znaczenie dla ustalenia prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej.

Stąd też fakt nabycia domu lub lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu lub lokalu funkcjonariusz posiada już dom lub lokal o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W powyższej uchwale stwierdzono również, że z treści § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) nie można wyprowadzać proponowanego wniosku, iż skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu (§ 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku.

Podobnie z możliwości potwierdzenia faktu ubiegania się przez funkcjonariusza o dom (lokal) umową o spłatę zobowiązań zaciągniętych na cele mieszkaniowe (art. 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia) nie można wywodzić uprawnień do żądania w każdym czasie pomocy finansowej na spłatę wydatków poniesionych w związku z uzyskanym domem, (lokalem) w jednej z wymienionych wyżej miejscowości.

W. K. w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową tj. 19 sierpnia 2011r. posiadał w miejscowości o jakiej mowa w art. 81 pkt. 2 ustawy dom odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Nie spełniał zatem warunków do przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, czy domu. Okoliczność, iż skarżący w chwili wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem posiadał dom, spowodowała, że jego prawo do przyznania pomocy finansowej wygasło.

Z tych względów oraz uwzględniając charakter przepisów na jakich oparta została skarga kasacyjna Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 203 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.