Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 421/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem, o którym wyżej mowa utrzymało w mocy wydaną w I instancji decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] przyznającą D. G. w miesiącu marcu 2009 r. zasiłek celowy w wysokości 200 zł. z przeznaczeniem na zakup żywności. Organ I instancji (Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w O.) ustalił, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, niepełnosprawną w stopniu lekkim. Jest poza tym właścicielem gospodarstwa rolnego o wielkości 1,1955 ha przeliczeniowych. Nadto otrzymuje zasiłek okresowy w wysokości 114, 77 zł.
Ponieważ dochód D. G. nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dlatego uwzględniono jego potrzeby i przyznano mu pomoc w postaci zasiłku celowego w wysokości 200 zł.
Kolegium podkreśliło, że decyzja organu I instancji przyznała pomoc w formie zasiłku celowego (w wysokości 200 zł) w miesiącu marcu 2009 r. W tym samym czasie skarżący uzyskał zasiłek celowy w wysokości 150 zł. na częściowe pokrycie kosztów zakupu butli z gazem, obuwia wiosennego, bielizny osobistej i środków higienicznych (decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]) oraz zasiłek celowy w wysokości 21 zł. na zakup baterii do aparatu słuchowego (decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]). Oznacza to, że łączna kwota przyznanych zasiłków celowych wyniosła 371 zł. Poza tym na mocy decyzji Kierownika OPS w O. z dnia [...] lutego 2009 r. (nr [...]) w miesiącu marcu 2009 r. przyznano D. G. zasiłek okresowy w wysokości 114, 77 zł. (zasiłek ten był przyznany na miesiące luty, marzec i kwiecień 2009 r.) Ta ostatnia kwota po zsumowaniu z udzieloną pomocą społeczną w formie zasiłku celowego daje kwotę 485, 77 zł. która przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej.
W skardze wniesionej do Sądu D. G. zakwestionował rozstrzygnięcia organów wydane w obu instancjach podnosząc, iż zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzupełnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 10 i 81 kpa przez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 7, 9 i 80 kpa przez naruszenie zasad w nich wyrażonych.
Odnosząc się do skargi Sąd I instancji stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa a stan faktyczny ustaliły prawidłowo. Z uwagi na treść żądania skarżącego zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U Nr 267 z 2005 r., poz. 2259).
Sąd I instancji podkreślił, że rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin z niej korzystających powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie to może stanowić formę pomocy, o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania". W świetle bowiem art. 5 ust. 1 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom o ile dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej tj. 477 zł.
Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną w stopniu lekkim. Na jego dochód składają się dochody z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1955 ha przeliczeniowych w wysokości 244,47 zł. miesięcznie. Nadto otrzymuje on zasiłek okresowy w wysokości 114, 77 zł przyznany decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...].
Łączny dochód skarżącego wyniósł wiec 362, 24 zł., a zatem nie przekroczył kryterium dochodowego w wysokości 715, 50 zł. (150 % X 477 zł.) warunkującego przyznanie pomocy na dożywianie.
Przyznanie tego świadczenia w przeciwieństwie do przyznania zasiłku stałego czy zasiłku okresowego o jakich mowa w art. 37 i 38 ustawy o pomocy społecznej oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza konieczność załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając zasiłek celowy w wysokości 200 zł. z przeznaczeniem na zakup żywności, Skarżący jest bowiem objęty systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w O. Oprócz pomocy przyznanej w przedmiotowej sprawie przyznano mu zasiłki celowe na łączną kwotę 371 zł. W miesiącu marcu 2009 r. skarżący otrzymał również zasiłek okresowy w wysokości 114, 77 zł. Oznacza to, że łączna wysokość pomocy w formie świadczeń pieniężnych w miesiącu marcu 2009 r. wyniosła w jego przypadku 485, 77 zł. przekraczając tym samym kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej.
Zdaniem Sądu okoliczność ta jest o tyle istotna, że w przypadku gdyby skarżący wykorzystując własne uprawnienia lub możliwości uzyskał dochód w takiej wysokości w jakiej udzielono mu świadczeń z pomocy społecznej to nie mógłby uzyskać wsparcia ani w formie zasiłków celowych, ani w formie zasiłku okresowego.
W tych okolicznościach bezpodstawny jest zarzut strony skarżącej, że organy obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę były stronnicze. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i 81 kpa Sąd wskazał, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy bowiem wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 10 i 81 kpa poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszym postępowaniu skarżący tego nie wykazał.
Zdaniem Sądu I instancji w toku postępowania administracyjnego nie uchybiono również przepisowi art. 9 kpa. Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, zaś Sąd nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do treści dokumentów przedłożonych przez skarżącego przy jego piśmie z dnia [...] października 2009 r. podkreślono, iż także one nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Życiorys zawodowy skarżącego był już przedmiotem oceny organów, zaś pozostałe dokumenty, o których mowa albo nie dotyczą jego osoby albo nie dotyczą sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył w całości D. G. zarzucając mu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nienależyte sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i nie stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 kpa mimo, że brak realizacji przesłanek z tych przepisów odnośnie umożliwienia stronie prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań stanowi naruszenie bezwzględnego obowiązku organu administracji, którego nie wykonanie jest naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a nadto o przyznanie wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wykonywane na zasadzie prawa pomocy udzielonej z urzędu według norm przepisanych wraz z podatkiem VAT.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Oznacza to, że Sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji.
Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Kasator podnosi, iż Sąd I instancji naruszył przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a. jak również art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez to, że nie stwierdził naruszenia przez organy art. 10 § 1 i art. 81 kpa.
Oznacza to, iż zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w istocie ocena stanowiska Sądu I instancji, który uznał iż w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia obu ww. przepisów.
Analizując z jednej strony treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z drugiej zaś materiału zgromadzonego w aktach sprawy w tym w szczególności rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji stwierdzić należy, iż ocena o której mowa była trafna. Nie wystarczy bowiem stwierdzenie formalnego naruszenia przepisów art. 10 § 1 i 81 kpa. Judykatura stoi na stanowisku że uchylenie decyzji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z powodu naruszenia obu wskazanych przepisów może mieć miejsce wyłącznie wówczas kiedy zostanie wykazane, że istnieje związek przyczynowy między ich naruszeniem a wynikiem sprawy. W praktyce oznacza to konieczność wykazania, iż uchybienie omawianym przepisom uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych i że czynności te (np. przeprowadzenie dowodu) miały takie znaczenie dla sprawy, iż mogły mieć wpływ na jej wynik.
Taka wykładnia omawianych przepisów wynika między innymi z tych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przytacza w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. Wykładnię tą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą akceptuje i przyjmuje za własną, wskazuje jednocześnie, iż nie do przyjęcia są te poglądy których istotą jest uznanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie bez względu na to czy miało ono wpływ na wynik sprawy czy też nie (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 569/07 – Lex nr 479288)
Nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie precyzuje o przeprowadzenie jakich czynności skarżący zamierzał wnioskować w postępowaniu przed organami. Nie wyjaśnia również co do jakich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym nie mógł się wypowiedzieć. Z pewnością nie były takimi dowodami dokumenty przedłożone przez skarżącego przy piśmie z dnia 3 października 2009 r. Wskazać bowiem należy, że Sąd I instancji poddał je należytej ocenie zasadnie wskazując przyczyny z powodu których uznał, że nie miały one znaczenia w sprawie (str. 7 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie). Naczelny Sąd Administracyjny rozważania Sądu I instancji poczynione w tej materii również akceptuje.
Wobec braku naruszenia przez organy przepisów art. 10 § 1 i 81 kpa nie sposób uznać, iż tenże Sąd oddalając skargę naruszył wskazane przez kasatora przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a. jak również art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze z.) Pierwszy z wymienionych przepisów określa zasadę sądowej kontroli administracji publicznej zaś o jego naruszeniu można mówić wówczas gdyby Sąd takiej kontroli odmówił. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a określa granice orzekania Sądu wskazując, że rozstrzyga on w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także i ten przepis nie został naruszony. Jego naruszenie nie mogło bowiem polegać na tym, że w sądowym postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonano właściwej wykładni innych przepisów (tj. art. 10 § 1 i 81 kpa) prawidłowo zastosowanych przez organy.
W tym stanie rzeczy odrzucić należy również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Statuuje on ogólną zasadę odnoszącą się do zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz wskazuje kryterium sprawowanej kontroli.
Niejako na marginesie powyższych rozważań przypomnieć wypada, iż przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 175/2009 poz. 1362) oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego co oznacza pewną swobodę w podejmowaniu decyzji w tym przedmiocie. Negatywna ocena takiej decyzji musiałaby wiązać się z brakiem jej uzasadnienia bądź też z uzasadnieniem, które w żaden sposób nie przystawałoby do realiów konkretnej sprawy. Czym innym jest jednak podejmowanie decyzji na zasadzie uznania uzasadnionego racjonalnymi argumentami znajdującymi potwierdzenie w faktach, których ocena rodzi możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o treści mieszczącej się w granicach swoistego luzu decyzyjnego.
Nie sposób zapomnieć także o tym, że zakres pomocy udzielonej w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 175/2009 poz. 1362 – tekst jedn.) uzależniony jest nie tylko od potrzeb uprawnionego ale i od realnych możliwości tych podmiotów, które taka pomoc świadczą. Przy podejmowaniu decyzji w tej materii ważyć więc należy z jednej strony słuszny interes obywatela, z drugiej zaś interes społeczny determinowany zakresem posiadanych uprawnień i środków. Mając to wszystko na względzie stwierdzić należy, że decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym spełniają powyższe kryteria a Sąd I instancji w sposób właściwy je ocenia.
Podstawą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne wynagrodzenie od Skarbu Państwa dla takiego pełnomocnika przyznawane jest przez Sąd I instancji w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.