Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (Kolegium) z 8 listopada 2018 roku w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia "Dobry start" uchylił zaskarżoną decyzję.
Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późniejszymi zmianami) poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 998 z późniejszymi zmianami, dalej "ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępcze) i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry Start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061, dalej "rozporządzenie") z Konstytucją w sytuacji, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, i naruszenie tym samym zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,
- b) art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, bowiem przepisy ww. Rozporządzenia w zakresie w jakim ustanawiają kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego nie naruszają konstytucyjnej ochrony praw dziecka, a określenie podmiotów które są uprawnione do tego świadczenia jest jasne, w szczególności w związku z definicjami legalnymi opiekuna faktycznego i dziecka zawartymi w powyższym Rozporządzeniu,
- c) § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, bowiem powyższe Rozporządzenie w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym, a tym samym nie jest dopuszczalne posługiwanie się wykładnią językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa, bowiem stanowi to wykładnię contra legem,
- d) art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z normy tej nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia "Dobry Start",
- e) art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, bowiem przepisy rozporządzenia w zakresie w jakim ustanawiają kryteria podmiotowe przyznania świadczenia "Dobry Start" nie naruszają zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji,
- f) art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526 z późniejszymi zmianami, dalej "Konwencja") poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy norma ta nie odnosi się do świadczeń "Dobry Start", a gwarancje z niej wynikające zrealizowane zostały poprzez postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z dnia 1 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt V Nsm 2495/17,
- g) art. 27 Konwencji poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z normy tej nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia "Dobry Start",
- h) art. 3 ust 1 Konwencji poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z normy tej nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia "Dobry Start",
- i) art. 1 ustawy p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,
- 2. naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i tym samym zaniechanie zawieszenia postępowania,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,
- c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niespójność wskazań i oceny prawnej, zwłaszcza w zakresie pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni przepisów § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, prawo do świadczenia Dobry Start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko, z kolei § 3 pkt 3 rozporządzenia zawiera definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.
Spór ten powstał na tle następujących bezspornych okoliczności faktycznych sprawy. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt V Nsm 2495/17 postanowiono na czas trwania postępowania umieścić małoletnich: [...],[...] i [...] u Skarżącej (babce macierzystej), której powierzono sprawowanej bieżącej pieczy nad dziećmi. W dniu 1 sierpnia 2018 r. Skarżąca wystąpiła do organu o przyznanie prawa do świadczenia Dobry Start na dziecko, [...]. Organy odmówiły przyznania świadczenia wskazując na § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia, uznając, że Skarżąca nie spełnia wymaganej przesłanki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z 22 marca 2019 r. uchylił decyzję Kolegium.
Zaznaczyć jeszcze należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia na tle podobnych przypadków jak w niniejszej sprawie tzn. gdy z wnioskiem o świadczenia występuje osoba, której sąd opiekuńczy na podstawie art. 109 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem, był już przedmiotem wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych (analogiczny problem powstał w sprawach o przyznanie świadczeń wychowawczych oraz zasiłków rodzinnych). W wyrokach tych sądy uwzględniały skargi osób, którym na mocy postanowienia sądu opiekuńczego powierzono bieżącą pieczę nad małoletnim, ale organy odmawiały przyznania świadczenia wychowawczego, z uwagi na treść art. 4 ust. 2 i art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, dalej jako u.ś.r.), lub odmawiały przyznania świadczenia wychowawczego.
Argumentacje sądów były zbieżne z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyroki te stały się prawomocne wobec nie wnoszenia przez samorządowe kolegia odwoławcze skarg kasacyjnych (np. wyroki w następujących sprawach: sygn. akt II SA/Łd 703/12, IV SA/Gl 695/13, VIII SA/Wa 833/16, III SA/Kr 1140/17, II SA/Rz 767/18, II SA/Rz 769/18). Argumentację tę podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 23 marca 2022 r. I OSK 1284/21, z 4 marca 2020 r. I OSK 240/18 (dotyczących przyznania świadczenia wychowawczego) i z 27 sierpnia 2019 r. I OSK 2708/17 (dotyczącym przyznania zasiłku rodzinnego).
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją prawną przedstawioną w przykładowo powołanych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych oraz w wyrokach Sądu kasacyjnego, tym samym zgadza się z zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem zarówno co do jego rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia.
Stąd też należy jeszcze zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2019 r. w sprawie I OSK 1341/17. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję odmawiająca przyznania świadczenia wychowawczego, a skarżąca wniosła skargę kasacyjną, która powołanym wyrokiem została oddalona, albowiem zarzuty w niej sformułowane nie pozwalały na jej uwzględnienie.
Zaznaczyć jeszcze należy, że istota sporu prawnego w niniejszej sprawie dotyczącej prawa do świadczenia "Dobry start" jest tożsama z analogicznym sporem jaki powstał w sprawie dotyczącej prawa do świadczenia wychowawczego, o przyznanie którego również wystąpiła Skarżąca, tj. ze sprawą I OSK 203/19, czy też ze sporem jako powstał w sprawie dotyczącej przyznania jej zasiłku rodzinnego tj ze sprawą I OSK 202/19. W obu tych sprawach Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje odmawiające przyznania świadczeń Skarżącej, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 1 sierpnia 2019 r. oddalił skargi kasacyjne Kolegium, oparte na zarzutach tożsamych z zarzutami podniesionymi przez organ w niniejszej sprawie.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wniesionej przez Kolegium należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na stan prawny.
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przyjęta została dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami.
Na mocy art. 187a powołanej ustawy, Rada Ministrów upoważniona została do przyjęcia rządowego programu wsparcia rodzin z dziećmi. Program taki przyjęty został uchwałą Nr 80 Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start". Program ten, jak wynika z treści § 1 uchwały miał na celu wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Świadczenie to przysługiwać miało raz w roku bez wzglądu na wysokość dochodów rodziny.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie "Dobry start" przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Stosownie natomiast § 3 ust. 3 rozporządzenia opiekun faktyczny dziecka oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Mimo zatem, iż celem świadczenia "Dobry start" było wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego, to możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego, a miejscem zamieszkania małoletnich wnuków jest wspólne zamieszkanie z opiekunem, który również ponosi faktyczne koszty utrzymania małoletnich.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak z uwagi na charakter zagadnienia spornego podstawowe znaczenie mają zarzuty dotyczące prawa materialnego.
Odnosząc się do pierwszego, a zarazem fundamentalnego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt 1 lit. a, tj. art. 193 w zw. z art. 10 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i rozporządzenia z Konstytucją, w sytuacji gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co spowodowało naruszenie zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, w uzasadnieniu zaś tego zarzutu odwołano się jeszcze do art. 8 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.
Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności odwołać się do treści art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z ust. 1 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Odnosząc się do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, bo rozumienie normy w nim zawartej ma podstawowe znaczenie, należy zwrócić uwagę na następujące aspekty. Jak podnosi B. Dauter (w Metodyce Pracy sędziego sądu administracyjnego), istota tej regulacji polega na tym, że sąd lub inny podmiot stosujący prawo może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Nie oznacza to jednak powszechnego uprawnienia dla wskazanych podmiotów do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji TK.
Jednocześnie straciło na aktualności zapatrywanie, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem tegoż Trybunału. Przy czym nie chodzi tu o przyznanie sądom i innym podmiotom prawa do stwierdzania niekonstytucyjności ustaw i do decydowania na tej podstawie o utracie mocy wiążącej przez ustawy. Chodzi jedynie o kontrolę incydentalną, adcasum i ze skutkiem inter partes, prowadzącą co najwyżej do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie ustawy uznanej przez sąd za sprzeczną z Konstytucją. Zmiana w interpretacji omawianej normy konstytucyjnej nastąpiła w drodze tolerowanej i akceptowanej praktyki orzeczniczej TK, SN i NSA i, jak zauważają słusznie R. Hauser i J. Trzciński, rysujący się kompromis można odczytać w ten sposób, że orzecznictwo TK, SN i NSA wypracowało dopuszczalne granice kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, będące jednocześnie gwarancjami nienaruszalności kompetencji TK i dobrym przykładem zróżnicowanych form bezpośredniego stosowania Konstytucji (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 25). Takie zróżnicowanie form niewątpliwie upraszcza i minimalizuje koszty postępowania związanego z bezpośrednim stosowaniem przepisów Konstytucji.
Jak słusznie zwraca uwagę W. Jakimowicz (w monografii Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006) analiza uregulowań konstytucyjnych prowadzi jednak do wniosku, że charakter jej norm zasadniczo wyklucza możliwość traktowania tych norm jako elementów determinujących powstanie sprawy administracyjnej. Należy bowiem podkreślić, że Konstytucja ani nie reguluje kompetencji organów administrujących do załatwiania określonych spraw administracyjnych, ani też w zasadzie nie zawiera takich norm prawnych, które podlegałyby samoistnej władczej konkretyzacji i były wyłączną podstawą do wykreowania indywidualnego aktu administracyjnego. To ustawodawca zwykły, wprowadzając kompetencje określonego organu administrującego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, kreuje jednocześnie normę podlegającą konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym - normę będącą zarazem jednym z elementów sprawy administracyjnej.
Bez uprzedniego wprowadzenia w ustawie zwykłej normy prawnej ogólnej i abstrakcyjnej, wymagającej władczej konkretyzacji, w sytuacji zaistnienia określonego stanu faktycznego (i nadającej się do takiej konkretyzacji) nie może powstać sprawa administracyjna. Regulacje konstytucyjne determinują kształt normy podlegającej konkretyzacji (który to kształt ustala się bardzo często w toku procesów interpretacyjnych), ale normy tej zasadniczo nie tworzą. Regulacje konstytucyjne nie mogą w związku z tym stanowić samoistnej podstawy pozwalającej skonstruować sprawę administracyjną.
Natomiast sąd administracyjny może samoistnie zastosować konstytucję w toczącej się przed nim sprawie sądowoadministracyjnej jako podstawę kryterium sprawowanej przez niego kontroli administracji publicznej, bądź też jako podstawę jego procesowych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.
W literaturze podnosi się także – do czego odwołuje się W. Jakimowicz - że współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Należy podzielić pogląd, że Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji. Z taką wykładnią i z takim rozumieniem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza.
Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 193 Konstytucji RP, zgodnie z którym, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, poprzez zaniechania przedstawienia przez sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiego naruszenia nie doszło. Przede wszystkim podkreślić należy, że możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować jest zgodny z Konstytucją. Jak podnoszą P. Hofmański i S. Zabłocki (w Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, pkt 6.5 Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego) za powyższą tezą, czyli badaniem przez sąd czy przepis prawa który ma zastosować jest zgodny z Konstytucja, przemawia sama treść art. 193 Konstytucji.
Zgodnie z tym przepisem skierowanie takiego pytania jest fakultatywne; sąd może się z nim zwrócić do Trybunału. Należy zgodzić się z stanowiskiem powołanych wyżej autorów, zgodnie z którym, jeżeli sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucja, ratyfikowana umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły kolizyjne. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też ten zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 193 Konstytucji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za niezasadny.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia były przepisy rozporządzenia.
W orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, sądów powszechnych jak i Sądu konstytucyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP- wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.
Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu, rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w tym względzie, najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2000 r., OPK 13/00, publik. ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, publik. ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, publik. ONSA 2000, nr 3, poz. 90 i z 22 maja 2000 r., OPS 3/00, publik. ONSA 2000, nr 4, poz. 136)."
Skoro sądy mogą samodzielnie mogą dokonywać oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów rangi podustawowej to tym bardziej mogą po dokonaniu tejże oceny przedstawić ich wykładnię gwarantującą realizację norm konstytucyjnych.
Niezasadne są również zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. b) i lit. d) a dotyczące naruszenia art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, że przepisy rozporządzenia naruszają konstytucyjną ochronę praw dziecka, jak również poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z normy tej nie sposób wywieść prawa świadczenia "Dobry start". Powołany art. 72 ust. 1 stanowi:"Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją". Zgodnie zaś z ust. 2 "Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych". Art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji stanowią, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy.
Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia "Dobry start" wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem.
Podkreślić należy, że w takiej sytuacji prawo do świadczenia "Dobry start" nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, gdyby nie zostało wydane rozporządzenie, to oczywiście bezpośrednio z samego przepisu Konstytucji nie można by wywieść prawa do tego świadczenia. Natomiast prawo do tego świadczenia wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania rozporządzenia i Konstytucji, czyli na ustaleniu właściwego sensu normy rozporządzenia za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni rozporządzenia.
Nie można się również zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 1 lit. e), w którym skarżący kasacyjnie podnosi, że § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia w zakresie jakim ustanawia kryteria podmiotowe przyznania świadczenia nie narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Z artykułu art. 32 Konstytucji wynikają dwie istotne zasady: ust. 1 Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (zasada równości) i ust. 2 Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (zakaz dyskryminacji). W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie słusznie wywodzi, że z zasady równego traktowania wynika nakaz równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to wprowadza odstępstwo od zasady równości, to różnicowanie podmiotów jest dopuszczalne, ale jak podnosi skarżący kasacyjnie warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane.
Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów w których zawarta jest kontrolowana norma. I tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte w § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia, albowiem pominiecie wśród osób uprawnionych do świadczenia "Dobry start" osób, które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tego świadczenia, którym jest wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że przyjęte w ustawie rozwiązanie narusza art. 32 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadę równości, stąd też zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadny jest również kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 1 lit. c) a dotyczący naruszenia wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez ich błędną wykładnię, bowiem rozporządzenie w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym, a tym samym nie jest dopuszczalne posługiwanie się wykładnią językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa, bowiem stanowi to wykładnię contra legem. Na niezasadność tego zarzutu wskazują wcześniejsze rozważania. Uzupełniająco można tylko stwierdzić, że sam fakt że rozporządzenie posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.
W zarzutach naruszenia prawa materialnego w pkt 1 lit. f), lit. g), lit. h) wskazano na naruszenie przepisów Konwencji, tj. art. 20 poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji gdy norma ta nie odnosi się do świadczenia "Dobry start", a gwarancje z niej wynikające zostały zrealizowane poprzez postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt V Nsm 2495/17 oraz art. 27 i art. 3 ust. 1 poprzez ich błędne zastosowanie, a z norm tych nie można w sposób bezpośrednio wywieźć prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku.
Zgodnie z art. 20 Konwencji, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa (stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotna jest również treść art. 27 ust. 3 Konwencji, który to przepis stanowi, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.
Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia wskazanych przepisów Konwencji jest bezzasadny. Oczywistym jest, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego, takiego poglądu nie sformułował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji ma znaczenie również przy ocenie przepisów rangi podustawowej, a więc czy przepisy rozporządzenia wprowadzając ograniczenie w dostępności do świadczenia "Dobry start" dla osób, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem nie naruszają przepisów Konwencji. I w tym kontekście należy się w pełni zgodzić, że przyjęte w rozporządzeniu rozwiązania naruszają wskazane przepisy Konwencji, która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego.
W konsekwencji kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji nie narusza art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego bezprzedmiotowe stały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie, a fakt, że skarżący kasacyjnie prezentuje odmienne stanowisko prawne w sprawie nie oznacza wadliwości uzasadnienia. Ponadto niezasadne jest oczekiwanie przez skarżącego kasacyjnie, aby Sąd I instancji wypowiedział się co do zgodności z Konstytucją pozostałych przepisów ustawy. Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii, która była przedmiotem sporu pomiędzy organami a Skarżącą, przyjmując że Skarżąca, której na mocy orzeczenia sądu, tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt V Ns 2495/17 na czas trwania postępowania powierzono sprawowanej bieżącej pieczy nad małoletnimi wnukami jest osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Zmiana osoby uprawnionej może nastąpić w przypadku zakończenia wskazanego wyżej postępowania sygn. akt V Nsm 2495/17 w sprawie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi zgodnie z rozstrzygnięciem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi. Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a.
Ponieważ w toku postępowania kasacyjnego wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.