Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2017 r., II SA/Wa 1107/16, po rozpoznaniu skargi G. N. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego: (1) uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie z [...] kwietnia 2016 r., nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji nie rozpatrzył sprawy w sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa orzeczeń Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] maja 2016 r. oraz nr [...] z [...] kwietnia 2016 r.;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, a także nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnienie skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem na wskazanej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanych w danej sprawie orzeczeń.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie – w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Na początku rozważań zauważyć należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, w związku z czym precyzyjne odniesienie się do postawionych w niej zarzutów nie jest możliwe.
Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie, bądź nie, zależne jest od wyniku kontroli zaskarżonego aktu. Nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Tymczasem powołany w związku z tym przepisem art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji stanowi, że na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny wydaje (między innymi) orzeczenie o umorzeniu postępowania. Powiązanie ze sobą tych dwóch przepisów w żaden sposób nie może prowadzić do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, ani do zakwestionowania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skarżący kasacyjnie usiłował dokonać za pomocą tak ujętego zarzutu.
Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy.
Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., I OSK 243/17, LEX nr 2603684).
Ten drugi aspekt naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga głębszego wyjaśnienia. Nie jest bowiem prawdą, że nie można jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Rzecz jednak w tym, czy ustalenia Sądu Wojewódzkiego były poprawne i czy prowadziły do właściwego końcowego załatwienia sprawy.
Sąd I instancji przyjął mianowicie, że organ upatrywał naruszeń przez obwinionego dyscypliny służbowej policjanta w tym, że nie zachował ostrożności wymaganej w danych okolicznościach i użył określonych sformułowań w piśmie z [...] sierpnia 2015 r., które przedstawiły nadkom. S. S. w niekorzystnym świetle w oczach jej obecnego przełożonego. Sformułowanie to dotyczyło stwierdzenia o "bezprawnym korzystaniu przez nadkom. S. S. z karty zbliżeniowej nr [...]". Zdaniem Sądu I instancji wobec tak postawionego zarzutu, na organie spoczywał obowiązek wyjaśnienia, czy powyższe sformułowanie o bezprawnym korzystaniu przez policjantkę z karty zbliżeniowej, było prawdziwe czy też nie. Uznając winę obwinionego organ winien więc wykazać, że kwestionowane sformułowanie jakim posłużył się skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2015 r. było istotnie niezgodne z prawdą. Tylko takie zachowanie obwinionego, które polegałoby na powoływaniu w spornym piśmie nieprawdziwych twierdzeń, mogłoby zostać uznane za delikt dyscyplinarny, polegający na nie przestrzeganiu zasad etyki zawodowej.
Tylko przywołanie w omawianym piśmie nieprawdziwych okoliczności, mogłoby zostać uznane za działanie mogące przedstawić policjantkę w niekorzystnym świetle w oczach jej przełożonego. Organ prowadząc postępowanie winien więc udowodnić, że nadkom. S. S. w spornym okresie, opisanym w piśmie z [...] sierpnia 2015 r., miała prawo posługiwać się kartą zbliżeniową nr [...].
W skardze kasacyjnej podnosi się (str. 3-4), że w postępowaniu dyscyplinarnym nie była kwestionowana okoliczność, że nadkom. S. S. powinna była zdać kartę wejściową do obiektów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] naczelnikowi Sztabu Policji KWP w [...], z chwilą przeniesienia jej do Komendy Miejskiej w [...], czego nie uczyniła. "Zachowanie to nie uprawniało jednak naczelnika Wydziału w [...] Biura Spraw Wewnętrznych KGP do występowania z żądaniem zwrotu wymienionej karty. W zaistniałej sytuacji mł. insp. G. N. miał jedynie możliwość powiadomić naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] o fakcie przeniesienia nadkom. S. S. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] i wówczas naczelnik Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] miał prawo wystąpić o zwrot karty będącej w posiadaniu nadkom. S. S.".
Istota zarzutu dyscyplinarnego sprowadzała się więc do tego, że obwiniony z naruszeniem kompetencji wystąpił w tej sprawie do Komendanta Miejskiego Policji w [...] i świadomie użył stwierdzenia o bezprawnym korzystaniu z karty przez nadkom. S. S. Sąd I instancji wypowiedział się tylko co do konieczności ustalenia "bezprawności" zachowania nadkom. S. S., pomijając kompetencje mł. insp. G. N., ówczesnego naczelnika Wydziału w [...] Biura Spraw Wewnętrznych KGP, do występowania z żądaniem zwrotu wymienionej karty. To zaś, w kontekście zawinionego przekroczenia uprawnień (zob. art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji), wymagało ustalenia, czy skarżący G. N. był świadomy braku swoich kompetencji. W skardze podniósł on bowiem, że karty, które otrzymał Wydział w [...] Biura Spraw Wewnętrznych KGP zostały wydane na mocy innej regulacji prawnej, niż ta, która obowiązywała w chwili sporządzenia przez niego pisma z [...] sierpnia 2015 r. Chodzi o Instrukcję w sprawie systemu kontroli dostępu do obiektów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] z [...] grudnia 2006 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie określenia zasad kontroli dostępu do obiektów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].
Na mocy tych przepisów (§ 7 ust. 1 pkt 4) Wydziałowi w [...] Biura Spraw Wewnętrznych przydzielono określoną ilość kart - 20 sztuk. Przepisy te, o ile regulowały zwrot kart dostępowych (§ 8 Instrukcji) pełnomocnikowi ds. ochrony, o tyle nie obejmowały zwrotu puli kart wydanych na mocy § 7 ust. 1 pkt 4 (Wydziałom BSW i CBŚ w [...].). Pragmatyka postępowania w zakresie obrotu kartami przydzielonymi Wydziałowi w [...] Biura Spraw Wewnętrznych sprowadzała się do przekazania puli kart, których dystrybucję (pobieranie i zwrot) pozostawiono w gestii Wydziału. Na mocy tych przepisów byłby więc uprawniony, jako naczelnik Wydziału w [...] Biura Spraw Wewnętrznych KGP, do żądania zwrotu karty wejściowej przyznanej w ramach puli wydziału. Stan ten zmienił się jednak na skutek wydania decyzji nr [...][...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2012 r. w sprawie ochrony obiektów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].
Skarżący twierdzi, że dokument ten nigdy nie został przekazany do Wydziału w Poznaniu Biura Spraw Wewnętrznych, a ponieważ nie jest to akt powszechnie obowiązujący, to nie miał możliwości zapoznania się z nim.
Ta okoliczność nie została zbadana w postępowaniu dyscyplinarnym, a fakt zapoznania się (lub nie) przez skarżącego z decyzją nr [...][...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2012 r. ma istotne znaczenie dla przypisania mu winy i świadomego przekroczenia uprawnień w piśmie z [...] sierpnia 2015 r. Toteż powyższa okoliczność, oprócz przyznanej w zasadzie przez organ bezprawności w posługiwaniu się kartą przez nadkom. S. S., miała zasadnicze znaczenia dla uwzględnienia skargi. Brak pełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy mógł więc stanowić podstawę do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zatem wyrok co do zasady odpowiada prawu.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało stosownie do wymagań zawartych w art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.