Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 158/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę A.M. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działania przedstawicieli Zarządu Województwa [...] i pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].
Sąd I instancji podniósł, że [pismem datowanym] 13 lipca 2018 r. A.M., na podstawie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2018 r. poz. 2096" [winno być "2017 r. poz. 1257"] ze zm.) zwróciła się do Wojewody [...] ze skargą na działania przedstawicieli Zarządu Województwa [...] i pracowników [...] Urzędu Marszałkowskiego w [...].
W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotem skargi są działania i zaniedbania przedstawicieli Zarządu Województwa [...] i pracowników [...] Urzędu Marszałkowskiego w [...] w ramach realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, które doprowadziły do wadliwego podpisania przez nią umowy o dotację, a w konsekwencji do jej cofnięcia i powstania po jej stronie szkody majątkowej.
Pismem z 11 września 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki, na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 229 pkt 5 kpa przekazał skargę A.M. do załatwienia Sejmikowi Województwa [...] ze względu na właściwość.
Uchwałą z [...] października 2018 r. nr [...] Sejmik Województwa [...] uznał skargę za niezasadną.
Sąd I instancji wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa).
Nie ulega wątpliwości, że skarga została uruchomiona w trybie art. 227 kpa.
Art. 227 znajdujący się w Dziale VIII kpa zatytułowanym "Skargi i wnioski" stanowi, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądanie w postaci usunięcia naruszeń prawa w związku z działaniami tak Zarządu Województwa [...], jak i pracowników [...] Urzędu Marszałkowskiego sformułowane w piśmie złożonym dnia 13 lipca 2018 r., jak też 16 listopada 2018 r. wyczerpało dyspozycję art. 227 kpa i uruchomiło tryb skargowy z Działu VIII kpa.
Wskazuje na to analiza treści obu pism, a także powołanie art. 227 kpa w treści pisma z 13 lipca 2018 r. Wyraźnie wskazano w nich na niezadowolenie z postępowania urzędników przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu "Zakup nieruchomości wraz z niezbędnym wyposażeniem w celu rozbudowy przedsiębiorstwa [...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Podkreślić przy tym należy, że drugie z powołanych pism zostało zredagowane i podpisane przez zawodowego pełnomocnika.
Na podstawie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów, czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII kpa (art. 221-256 kpa) odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 9.11.2006 r. I OZ 1133/06). Nie mieszczą się bowiem w żadnej z wymienionych w tym przepisie kategorii.
Skarga złożona w trybie art. 227 kpa uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, prowadzonym wyłącznie przez organy administracji publicznej i kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji i nie kończy się ono władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który można byłoby zakwalifikować do jednej z kategorii. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi.
Bezzasadnym jest czynienie w tym postępowaniu zarzutów naruszenia art. 77 kpa polegających na braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego czy też art. 104 kpa polegającego na nie wydaniu decyzji. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z: 24.7.2013 r. I OSK 960/13; 5.1.2005 r. OW 156/04; postanowienie WSA w Warszawie z 3. 2.2004 r. I SA 2226/03).
Skarga na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2018 r. wydaną w przedmiocie skargi wniesionej w trybie przepisów działu VIII kpa - jako niedopuszczalna - podlegała odrzuceniu.
Nie zmienia powyższego forma rozstrzygnięcia - uchwała. Ten sposób rozstrzygania właściwy dla organów kolegialnych, nie oznacza automatycznie, jak chciała skarżąca, że jest to akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności oznacza że Sąd pozbawiony był możliwości kontroli jak też odnoszenia się do postawionych w skardze zarzutów i formułowanych żądań (k. 20-22 akt sądowych).
Skargę kasacyjną [mylnie oznaczoną jako zażalenie, k. 36 akt sądowych] na postanowienie II SA/Rz 158/19 wywiodła A.M., reprezentowana przez r. pr. D.D., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 227 kpa przez niesłuszne uznanie, że sprawa, wobec której skarżąca wniosła skargę, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości skarga winna zostać uwzględniona;
- 2. art. 45 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do sądu, prawa do dwuinstancyjnego postępowania;
- 3. art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez ograniczenie prawa do sądu, prawa do dwuinstancyjnego postępowania.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie (k. 29-34 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa [...], reprezentowany przez r. pr. A.Z., wniósł o jej oddalenie (k. 48-49 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Mimo braku wyraźnego wskazania normy odniesienia w skardze kasacyjnej, w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 ppsa ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie TK z 3.12.1996 r. K 25/95). Regułę tę przywołują również niekiedy sądy administracyjne (wyrok WSA w Warszawie z: 15.2.2008 r. III SA/Wa 1963/07; 20.4.2006 r. I SA/Wa 991/04). Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej.
Sąd bowiem w demokratycznym państwie prawnym nie może być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok TK z 12.3.2002 r. P 9/01). Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39).
Tak rozumiany zarzut naruszenia art. 227 kpa był nieusprawiedliwiony.
Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku wywiedzenia przez skarżącą skargi w trybie art. 227 kpa (a nie art. 227 kpc, jak omyłkowo wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, k. 30 akt sądowych). Skarżąca kasacyjnie powyższego ustalenia nie zanegowała, przeto nie ma potrzeby rozwijać w tym zakresie przekonującej argumentacji WSA w Rzeszowie.
Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa (postanowienie NSA z 12.3.2013 r. I OSK 318/13, Lex 1305299). Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego.
Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 20.11.2013 r. II OSK 2783/13, Lex 1440514; postanowienie WSA w Warszawie z 3.2.2004 r. I SA 2226/03, aprobowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis 2012, s. 210, uw. 3.1).
Zarzuty naruszenia art. 7, 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogły przynieść spodziewanego efektu, gdyż nie zostały wskazane jako podstawa kasacyjna (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa). Nawet gdyby zostały prawidłowo przywołane, to WSA prawidłowo nie przystąpił do merytorycznej kontroli działalności administracji publicznej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, tym samym nie rozstrzygał o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie mógł zatem naruszyć wskazanych przepisów kpa.
Bezzasadny był zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946) oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm., dalej Konwencja). W szczególności art. 6 Konwencji nie ustanawia prawa do dwuinstancyjnego postępowania.
Prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być jednoznaczne z naruszeniem norm Konstytucji, gwarantujących obywatelowi swobodny dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu. Podnosząc zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała na czym naruszenia to miałoby polegać. Powyższe odnieść należy także do zarzutu naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zauważyć należy, że aby skutecznie podnosić tego typu zarzuty (również w zakresie dwuinstancyjności postępowania), należałoby wykazać, że stosowne przepisy ppsa są niezgodne z ww aktami prawnymi. W skardze kasacyjnej zarzutów takich nie przedstawiono (postanowienie NSA z 12.7.2019 r. I OSK 1503/19, cbosa).
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.