Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1625/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 494/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [..] lutego 2011 r., nr [..] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż., działając z upoważnienia Starosty Powiatu Żywieckiego uchylił swoją decyzję z dnia [..] marca 2009 r. nr [..] w sprawie odstąpienia od ustalenia J.L. odpłatności za pobyt dzieci [..] i [..] w rodzinie zastępczej od [..] stycznia 2010 r. ze względu na realizację zobowiązań alimentacyjnych. W tejże decyzji ustalił odpłatność za pobyt obu synów J.L. w rodzinie zastępczej w określonej wysokości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż zgodnie z art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie przepisów ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 81, poz. 527) decyzje ustalające wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej zachowywały swoją moc do czasu wydania decyzji na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. od 29 maja 2010 r.). W związku z tym zachodziła konieczność ustalenia, w drodze decyzji, odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej synów J.L. – [..] i [..], umieszczonych w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Żywcu z dnia [..] grudnia 2009 r. sygn. akt [..].

Zgodnie z art. 79 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r., Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5 ustawy, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice. W myśl art. 79 ust. 5 ustawy starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Natomiast warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 79 ust. 6).

Wedle § 3 ust. 3 Uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 26 sierpnia 2010 r. Nr XL VII/437/2010 w sprawie warunków całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej (Dz.Urz. Woj. Śl. Nr 122, poz. 3196; dalej: uchwała) z opłat mogą być całkowicie zwolnieni rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli ich dochód jest niższy lub równy 120% kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz art. 10 u.p.s., a także rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli posiadają orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności lub równoważny orzeczony przez inny organ.

Ze względu na zmianę przepisów oraz związaną z tym konieczność uchylenia dotychczasowej decyzji w sprawie opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej i wydania nowego rozstrzygnięcia w dniu 3 września 2010 r. zostało wszczęte stosowne postępowanie, w wyniku którego ustalono m.in., iż dzieci otrzymują rentę w wysokości po [..] zł. miesięcznie po swoim zmarłym ojcu. J.L. zamieszkuje wraz z mężem na stałe w Niemczech, w związku z czym nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Strona poproszona o przedstawienie informacji dotyczącej dochodów jej oraz męża nie wyraziła na to zgody. Uznała bowiem, że wypłacanie dzieciom alimentów zwalnia ją od obowiązku partycypacji w kosztach ich utrzymania w rodzinie zastępczej. Wedle informacji przekazanych w formie elektronicznej J.L. nie posiada żadnych dochodów i pozostaje na utrzymaniu męża.

W uzasadnieniu podkreślono także fakt, iż w dniu 8 lipca 2010 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzin zastępczych które, odmiennie aniżeli obowiązujący wcześniej akt, nie przewiduje zwolnienia z opłat rodziców płacących alimenty na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał za zasadne ustalenie odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej w pełnej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzeniu odwołania J.L.. decyzją z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii ustalenia wysokości opłat, podkreślając w szczególności okoliczność, iż J.L. była dwukrotnie wzywana do przedłożenia zaświadczeń potwierdzających wysokość dochodu obecnego męża, jednak odmówiła ich złożenia. W celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. W myśl art. 107 ust. 5 ustawy pracownik socjalny przeprowadzający wywiad może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono naruszenie:

1/ art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej ze względu na nieuwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącej, która jednoznacznie oświadczyła, iż nie posiada żadnego majątku i nie uzyskuje żadnych dochodów, a także pominięcie innych kryteriów, aniżeli kryterium dochodowe;

2/ art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej należy brać pod uwagę dochody całej rodziny zobowiązanego zgodnie z treścią art. 6 pkt. 14 ustawy, podczas gdy z treści art. 79 ust. 3 wynika, że należy brać pod uwagę sytuację dochodową, zdrowotną, dochodową i majątkową tych rodziców, a nie całej rodziny;

3/ art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaniechanie wezwania męża skarżącej do przedłożenia oświadczenia o stanie majątkowym i dochodach w sytuacji, gdy przepis ten daje możliwość żądania, od osoby uważanej za członka rodziny w rozumieniu ustawy, złożenia oświadczenia o dochodach. Skutkowało to przyjęciem tezy, iż skarżąca odmówiła współdziałania z pracownikiem socjalnym, a jej postawa uniemożliwiła ustalenie sytuacji majątkowej strony, podczas gdy skarżąca w toku postępowania jednoznacznie wskazywała, że nie osiąga żadnego dochodu, pozostaje na wyłącznym utrzymaniu męża, a żądanie zaświadczenia o zarobkach powinno być skierowane bezpośrednio do niego.

4/ art. 7 i 77 k.p.a. ze względu na pominięcie okoliczności związanych z wydaną w stosunku do skarżącej decyzją zwalniającej ją od ponoszenia kosztów opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. Obciążenie skarżącej odpłatnością byłoby uzasadnione tylko w razie wykazania, że jej sytuacja, w granicach określonych w art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej, uległa poprawie, a sama wysokość opłaty powinna pozostawać w proporcji do tej poprawy.

5/ art. 7 i 77 k.p.a. wobec braku wezwania męża skarżącej do przedłożenia zaświadczenia o wysokości zarobków, w sytuacji kiedy jednoznacznie wykazywała ona, iż nie ma wiedzy na temat dochodów męża, a mąż odmawia wydania stosownego zaświadczenia;

6/ art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie tezy, iż nie została udowodniona sytuacja materialna skarżącej, podczas gdy opisywała ona swoją sytuacje materialną oraz brak jakichkolwiek dochodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że prawną podstawą zmiany decyzji z dnia [..] marca 2010 r. nr [..] zwalniającej skarżącą z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej był przepis art. 106 ust. 5 ustawy w zw. z art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie przepisów ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 81, poz. 527). Pierwszy z nich, stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 k.p.a., dopuszcza możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji z zakresu pomocy społecznej na niekorzyść strony, bez jej zgody, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Zmiana decyzji nastąpiła ze względu na zmianę postanowień ustawy na mocy art. 2 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 18 marca 2010 r., stosownie do których decyzje ustalające wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej zachowywały swoją moc do czasu wydania decyzji na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. od 29 maja 2010 r.).

Ponadto, w dniu 8 lipca 2010 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzin z dnia 4 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 110, poz. 733) zastępczych które, odmiennie aniżeli obowiązujące wcześniej rozporządzenie z dnia 18 października 2004 r. (Dz.U. Nr 233, poz. 2344), nie przewidywało zwolnienia z opłat rodziców płacących alimenty na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej.

W ślad za tymi zmianami uchylono także Uchwałę Nr XVIII/182/04 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie warunków całkowitego i częściowego zwalniania rodziców naturalnych z opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, która w §4 ust. 1 pkt. dopuszczała możliwość całkowitego zwolnienia rodziców dziecka z opłat za pobyt w rodzinie zastępczej w sytuacji, gdy faktycznie płacili oni alimenty. Na tej podstawie prawnej skarżąca, która uiszczała na rzecz dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej alimenty, uzyskała zwolnienie z opłat w drodze wskazanej wyżej decyzji z [..] marca 2010r.

Natomiast w myśl § 3 ust. 3 nowej Uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 26 sierpnia 2010 r. Nr XL VII/437/2010 w sprawie warunków całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej (Dz.Urz. Woj. Śl. Nr 122, poz. 3196; dalej: uchwała) z opłat mogą być całkowicie zwolnieni rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli ich dochód jest niższy lub równy 120% kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz art. 10 u.p.s., a także rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli posiadają orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności lub równoważny orzeczony przez inny organ. Nowa regulacja zawarta w tej uchwale stanowi również jeden z elementów postawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego wzruszenie ostatecznej decyzji, na mocy której odstąpiono od obciążenia skarżącą opłatami za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, było uzasadnione ze względu na zmianę przepisów prawa. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zachodziła konieczność ustalenia, w drodze decyzji, odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej synów J.L. – [..] i [..], umieszczonych w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Żywcu z dnia [..] grudnia 2009 r. sygn. akt [..].

Kontrolowana przez Sąd decyzja podlega ocenie z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, w szczególności zaś art. 79 ustawy o pomocy społecznej. Sąd wskazał, że ustalenie wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, obciążającej rodziców, następuje w oparciu o postanowienia art. 78 ustawy, w których wskazano na wysokość kwoty stanowiącej podstawę pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania każdego dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej (1621 zł – ust. 2 art.

78) oraz zasady partycypacji w tej kwocie starosty. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy (ust. 3 art. 78). Natomiast, jak wynika z postanowień art. 79 ust. 1, pozostałą część, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, pokrywają solidarnie rodzice dziecka.

Zdaniem Sądu I instancji decyzja w sprawie ustalenia opłat ma charakter aktu uznaniowego. Starosta, podejmując decyzję obciążającą rodziców opłatą uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Organ ten może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Rada powiatu, korzystając z art. 79 ust. 6, ma uszczegółowić wymienione w art. 79 ust. 3 i 5 dyrektywy zwolnień. Oceniając relacje ust. 3 i 5 art. 79 ustawy przyjąć należy, iż starosta, podejmując decyzję obciążającą rodziców opłatą uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową o ile okoliczności związane z wymienionymi stanami powodują w konsekwencji trudną sytuację materialną rodziny. Dopiero bowiem w takiej sytuacji starosta uzyskuje kompetencję do podjęcia aktu o charakterze uznaniowym.

Sąd wyjaśnił, iż w sprawie, której przedmiotem jest żądanie skarżącej zwolnienia jej z opłat ocenie powinna podlegać sytuacja materialna nie tyle skarżącej, co jej obecnej rodziny. Przepis art. 3 ust. 73 ustawy odnosi ocenę w tym zakresie do "sytuacji rodzinnej" rodziców. W rozpatrywanej sprawie ojciec dzieci nie żyje (dzieci pobierają po nim rentę, która został uwzględniona przy ustalaniu opłaty), zaś matka zawarła nowy związek małżeński z obywatelem Republiki Federalnej Niemiec i tam też z nim zamieszkuje. W myśl definicji zawartej w słowniczku ustawowym art. 6 pkt. 14 ustawy pojęciem rodziny obejmuje się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zatem ocena sytuacji rodzinnej powinna być odnoszona do skarżącej oraz jej męża, pozostają bowiem w faktycznym związku, wspólnie zamieszkują i gospodarują.

Rada Powiatu w Żywcu uchwałą z dnia 26 sierpnia 2010 r. Nr XL VII/437/2010 określiła warunki całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej (Dz.Urz. Woj. Śl. Nr 122, poz. 3196; dalej: uchwała). Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały z opłat mogą być całkowicie zwolnieni rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli ich dochód jest niższy lub równy 120% kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz art. 10 u.p.s., a także rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli posiadają orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności lub równoważny orzeczony przez inny organ. Częściowe zwolnienie może nastąpić w przypadku, kiedy dochód rodziny zobowiązanego przekracza obowiązujące dla rodziny kryterium dochodowe do 250%.

W świetle art. 2 ustawy zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust.

1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Z przepisu art. 2 ust.1 wywodzona jest zasada pomocniczości w systemie pomocy społecznej. Jej istota sprowadza się do zakazu wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. W ocenie Sądu zasada pomocniczości odnoszona do kwestii dotyczących ustalania opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej przemawia na rzecz obciążenia rodziców dziecka odpłatnością pełną, zaś jedynie w sytuacji kiedy rodzice (rodzina) znajdują się w trudnej sytuacji materialnej należy odstąpić od jej ustalenia bądź też zwolnić od obowiązku jej ponoszenia w części albo w całości.

Do ustalenia sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny (rodziców), zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. będzie zobowiązany organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia opłaty. Środkiem dowodowym, przewidzianym w art.107 ustawy dla tego rodzaju ustaleń, jest rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz.672), obowiązujący w czasie prowadzenia postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji. Jak wynika jednak z analizy postanowień tego rozporządzenia rodzinny wywiad środowiskowy może mieć zastosowanie jedynie wobec osób mieszkających na terenie Rzeczpospolitej Polskiej (§2 ust.3 w zw. z § 6 ust. 1 i ust. 3).

Wobec tego organ prowadzący postępowanie będzie zmuszony do stosowania innych środków dowodowych, w szczególności zaś oświadczenia, o jakim mowa w art. 107 ust. 6 ustawy. Przepis ten uprawnia pracownika socjalnego przeprowadzającego rodzinny wywiad środowiskowy, do domagania się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, określając jednocześnie konsekwencje odmowy złożenia oświadczenia w postaci wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W ocenie Sądu, w sytuacji kiedy skarżąca wraz z mężem zamieszkuje za granicą i nie jest możliwe ustalenie ich sytuacji dochodowej i majątkowej przy zastosowaniu wywiadu środowiskowego, organ prowadzący postępowanie wyjaśniające jest uprawniony do żądania złożenia oświadczenia dotyczącego wskazanych wyżej sytuacji (okoliczności). Adresatem obowiązku złożenia oświadczenia powinni być rodzice dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, bowiem to oni są zobowiązani do uiszczania opłaty.

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy sytuacja dochodowa i majątkowa powinna zostać wyjaśniona przy współdziałaniu rodziny (rodziców). Na gruncie rozpatrywanej sprawy współdziałanie to powinno wyrażać się złożeniem stosownego oświadczenia, o jakim mowa w art. 107 ust. 6 ustawy. Brak współdziałania wyrażający się w odmowie złożenia oświadczenia o sytuacji dochodowej i majątkowej przez rodzica dziecka, w takim przypadku, kiedy chodzi o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, może stanowić podstawę do tego, aby organ podejmujący rozstrzygnięcie nie rozważał w ramach uznania administracyjnego kwestii odstąpienia od ustalenia opłaty bądź zwolnienia w części albo w całości z opłaty. Co za tym idzie, będzie on uprawniony do ustalenia opłaty w pełnej wysokości.

Skarżąca złożyła w dniu 6 grudnia 2010 r. oświadczenie stwierdzając, iż nie ma żadnych dochodów. Jednocześnie w kwestii wyjaśnienia dochodów jej małżonka odesłała organ prowadzący postępowanie do niego. Oświadczenie zostało złożone w formie elektronicznej, bez zachowania wymaganej prawem formy podpisu elektronicznego, jednakże stanowisko skarżącej w tej kwestii, w kontekście innych jej pism znajdujących się w aktach sprawy, nie budzi żadnej wątpliwości.

W ocenie Sądu, "zaświadczenie", stanowiące oświadczenie wiedzy J.L. w kwestii wysokości jej dochodów oraz dochodów jej męża złożone w dniu 6 grudnia 2010 r. wypełnia znamiona oświadczenia o jakim mowa w art. 107 ust. 5 ustawy (w wersji obowiązujące w dacie jego złożenia). Treść tego oświadczenia, w kontekście innych wystąpień skarżącej nie budzi żadnych wątpliwości. Brak współdziałania skarżącej powodował to, że nie było możliwe ustalenie dochodu rodziny, a tym samym także dokonanie oceny tych dochodów w kontekście kryteriów przewidzianych dla uzyskania zwolnienia częściowego albo całkowitego z obowiązku ponoszenia opłat za dzieci umieszczone w rodzinie zastępczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.L., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącej, która została przez nią wykazana w toku postępowania, przez jednoznaczne oświadczenia, że nie posiada żadnego majątku i nie uzyskuje żadnych dochodów,
2. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, że ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, należy brać pod uwagę dochody całej rodziny zobowiązanego rozumianej zgodnie z treścią art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji z treści art. 79 ust. 3 wynika, że ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej należy brać pod uwagę sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową tych rodziców, a nie całej rodziny,
3. - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 3 ust.3 Uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 26 sierpnia 2010r. Nr XLVII/437/2010 w sprawie warunków całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej (Dz. Urz. Woj. SL Nr 122, poz. 3196) polegające na przyjęciu, iż ustalając istnienie warunków całkowitego lub częściowego zwolnienie z opłaty należy brać pod uwagę wysokość dochodu rodziny zobowiązanej, w sytuacji gdy z treści § 3 ust.3 powołanej uchwały wynika, że kryterium zwolnienia jest dochód rodzica dziecka lub osoby pełnoletniej,
4. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 107 ust. 5 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżąca odmówiła złożenia oświadczenia w zakresie dochodów osiąganych przez męża i uniemożliwiła ustalenie sytuacji majątkowej rodziny, co świadczy o braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w sytuacji gdy skarżąca w toku postępowania złożyła oświadczenie, że nie osiąga żadnego dochodu, pozostaje wyłącznie na utrzymaniu męża i nie ma możliwości podania informacji o dochodach męża,
5. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji administracyjnej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy była ona dotknięta istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. sprowadzającym się do zaniechania przez organy administracyjne podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.

W uzasadnieniu wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że skarżąca odmówiła przedstawienia oświadczenia majątkowego. W odniesieniu do swojej osoby takie oświadczenie o dochodach złożyła - na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnym uzasadnieniu, a w odniesieniu do dochodów męża wskazała, że organ winien skierować stosowne wezwanie bezpośrednio do niego. Wiadomo powszechnie, że małżonek nie musi posiadać wiedzy o dochodach współmałżonka, nawet w sytuacji gdy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca podała informacje dotyczące osiąganych przez nią dochodów, która to okoliczność stanowi w myśl § 3 ust. 3 Uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr XLVII/437/2010 w sprawie warunków całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej jedyne kryterium zwolnienia. Chcąc uniknąć wprowadzenia organów w błąd i nie mając wiedzy o dochodach swojego współmałżonka wniosła, aby organ uzyskał te informacje bezpośrednio od niego.

W toku postępowania organy zaniechały jednak wystosowania wezwania do męża skarżącej, pomimo, iż możliwość taka wynika z treści art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Skoro bowiem zgodnie z treścią z art. 6 ust 14 ustawy o pomocy społecznej rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, to mąż skarżącej traktowany jest w postępowaniu jako członek rodziny ubiegającej się o pomoc. W tej sytuacji zgodnie z treścią art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. W niniejszej sprawie organy zaniechały wezwania męża skarżącej - traktowanego jako j.w. rodzinę - do przedłożenia zaświadczenia o wysokości jego zarobków, w sytuacji gdy skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała, że nie zna dochodów męża.

To zaniechanie spowodowało niemożność ustalenia sytuacji majątkowej rodziny, co jest niezbędne po myśli art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej do podjęcia decyzji w przedmiocie częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty lub odstąpienia od jej ustalenia. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że sytuacja skarżącej została dostatecznie wyjaśniona. Nie można także przyjąć, iż skarżąca wnosząc o wystąpienie przez organy bezpośrednio do jej małżonka odmówiła współdziałania z pracownikiem socjalnym. Nie zostało bowiem ustalone, czy skarżąca ma obiektywną możliwość wskazania dochodów męża. Oczywiście skarżąca mogła złożyć oświadczenie, w którym podałaby jakąkolwiek wartość tych dochodów, jednakże chcąc złożyć oświadczenie w dobrej woli i z najlepszą wiedzą i bez narażania się na odpowiedzialność karną, nie mogła tego uczynić. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której dana osoba nie uzyska świadczenia z pomocy społecznej z uwagi na brak wiedzy co do dochodów osób, które w myśl przepisów uznawane są za członków rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Istota stanowiska skarżącej, prezentowanego konsekwentnie w trakcie postępowania polegała na uznaniu, że czynnikiem decydującym o odstąpieniu od obciążania jej opłatą za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 ze zm) zwanej dalej ustawą powinno być to, że nie osiąga żadnego dochodu, pozostając na utrzymaniu męża, zaś organ administracji, zmierzając do ustalenia jej sytuacji rodzinnej i materialnej powinien zwrócić się ze stosownym zapytaniem do jej męża.

Art. 79 ust. 3 ustawy stanowi, że starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową, zaś zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Przepis art. 79 ust. 6 ustawy upoważnia radę powiatu do określenia, w drodze uchwały, warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej dokonane przez sąd I instancji są prawidłowe. Przepisy art. 79 ust. 3 i 5 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że zasadą jest ponoszenie pełnych opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej przez rodziców. Wyjątkiem jest zwolnienie od opłaty lub odstąpienie od jej ustalenia z uwagi na sytuację materialną rodziny, w której pozostaje rodzic zobowiązany do ponoszenia opłaty. Należy zatem brać pod uwagę nie tylko dochód uzyskiwany przez rodzica, lecz sytuację materialną i dochody rodziny, w której obecnie pozostaje. Aby umożliwić organowi administracji dokonanie takiej oceny zobowiązany do ponoszenia opłat rodzic powinien przedstawić wyczerpująco sytuację materialną swej rodziny - a więc dane dotyczące nie tylko własnego dochodu, ale i innych osób, przyczyniających się do zaspokajania potrzeb życiowych aktualnej rodziny.

Skoro zaś skarżąca nie przedstawiła informacji niezbędnych, by dokonać tego rodzaju oceny, pomimo zobowiązania jej do tego przez organ, to uznać należało za zasadne ustalenie wysokości opłaty w pełnej wysokości.

Uchwała Rady Powiatu w Żywcu wydana na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy musi być także interpretowana w zgodzie z przepisami ustawy. Skoro, zgodnie z ustawą, sytuacja rodziny, w której obecnie pozostaje rodzic zobowiązany do uiszczania opłat decyduje o ewentualnym zwolnieniu od ich ponoszenia, to sprzeczne z tą zasadą byłoby takie rozumienie uchwały Rady, jak przedstawia to w skardze kasacyjnej skarżąca, uzależniające rozstrzygnięcie wniosku strony od sytuacji dochodowej rodzica – traktowanej odrębnie od sytuacji jego rodziny.

Podkreślić należy, że to osobę ubiegającą się o udzielenie jej pomocy przez odstąpienie od obciążania opłatą za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, a nie jej małżonka, obciąża obowiązek wykazania okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek zastosowania tego rodzaju środka. Zatem także i w przypadku braku możliwości uzyskania precyzyjnych informacji na temat dochodów współmałżonka skarżąca powinna określić w dostępnym jej zakresie wszelkie dane istotne z punktu dokonania przez organ ustaleń co do sytuacji rodzinnej i majątkowej jej rodziny. Dopiero bowiem przedstawienie takich danych pozwoliłoby organowi na ocenę możliwości poniesienia opłat z tytułu pobytu dzieci w rodzinie zastępczej przez skarżącą.

W tej sytuacji za całkowicie bezpodstawny należało uznać także i podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 80 k.p.a..

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.