Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2061/12 oddalił skargę J. W. i B. W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wojewoda Szczeciński decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto Szczecin z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości niezabudowanej, nie posiadającej księgi wieczystej, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Szczecińskiego z dnia [...] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił J. W., działający w imieniu własnym oraz w imieniu B. W. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nieruchomość była użytkowana od roku 1946 najpierw przez matkę wnioskodawców – J. M., na podstawie aktu nadania nr [...] z dnia [...] września 1947 r., a następnie przez niego oraz B. W. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Szczecińskiego z dnia [...] kwietnia 1992 r., w części aktualnie oznaczonej jako działka nr [...].
W uzasadnieniu Minister podał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, bowiem po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu czynności wyjaśniających stwierdzono, że wnioskodawcy: J. W. i B. W. nie są stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia..
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.
W uzasadnieniu stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśniono, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, zatem postępowanie wszczęte na ich wniosek powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z protokołu z rozprawy i oględzin w terenie z dnia 24 sierpnia 2010 r. wynika, że wnioskodawca legitymuje się interesem faktycznym związanym z posiadaniem i użytkowaniem jako ogród przydomowy części działki nr [...], powstałej z działki nr [...]. Podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać się posiadaniem w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanego mienia.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wnioskodawca przywołuje akt nadania nr [...] z dnia [...] września 1947 r., na mocy którego w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska nadano J. W. (ojcu wnioskodawców) zabudowaną działkę gruntu położoną w gminie D. powiat Szczecin przy ul. [...] (po zmianie nazwy [...]) o pow. około [...]ha. Następnie nieruchomość o pow. [...]ha położona przy ul. [...] została przejęta na rzecz Państwa na mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia [...] stycznia 1962 r., nr [...], po czym aktem nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. przekazano J. M. zabudowany grunt o pow. [...]ha stanowiący działkę nr [...], co potwierdza orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia [...] lutego 1972 r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki).
Sporządzony w dniu [...] listopada 1970 r. wykaz oświadczeń uczestników regulacji gruntów Osiedla [...] wskazuje, że J. M. posiadała i użytkowała działkę nr [...] o pow. [...]ha. Natomiast z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w Szczecinie z dnia [...] marca 1972 r. wynika, że działka [...] położona przy ul. [...] została wpisana do księgi wieczystej KW nr [...]. Aktualnie z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że ww. nieruchomości nadano nowy adres - [...] i stanowi ona własność J. W. oraz B. W. w udziałach po 1/2 części.
Treść pism Urzędu Miasta Szczecin z dnia 16 lipca 2009 r. oraz z dnia 14 lipca 2010 r. wskazuje, że różnica w powierzchni działki nr [...] spowodowana jest dokładnymi pomiarami geodezyjnymi nieruchomości i wynosi [...]ha, natomiast wcześniej tj. zanim założono ewidencję gruntów, powierzchnie nieruchomości były liczone mało dokładną metodą graficzną lub przepisywano bezpośrednio z katastru poniemieckiego. Powierzchnia nieruchomości ([...]ha) jest taka sama zarówno w ewidencji gruntów i budynków jak i w księdze wieczystej KW nr [...].
Z karty inwentaryzacyjnej nr [...] w sposób jednoznaczny wynika, że Skarb Państwa został uznany za właściciela działki nr [...] na mocy postanowień dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13. poz. 87 ze zm.). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa i była w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. W. i B. W., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Takimi samymi cechami musi się legitymować podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, aby mógł być uznany za stronę w tym postępowaniu.
Tymczasem J. W. i B. W. nie wykazali, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał im jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...], w tym (po jej podziale) do części obecnej działki nr [...]. Organ ustalił bowiem, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że aktem nadania nr [...] z dnia [...] września 1947 r. nadano J. W. (ojcu wnioskodawców) zabudowaną działkę gruntu położoną w gminie D. powiat Szczecin przy ul. [...] (po zmianie nazwy [...]) o pow. około [...]ha. Następnie nieruchomość o pow. [...]ha przy ul. [...] została przejęta (jako opuszczona przez właściciela, który przeniósł się do innej miejscowości) na rzecz Państwa, na mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia [...] stycznia 1962 r., po czym aktem nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. przekazano J. M. (matce wnioskodawców) zabudowany grunt o pow. [...]ha stanowiący działkę nr [...], co potwierdza orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia [...] lutego 1972 r. o wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki).
Z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w Szczecinie z dnia 20 marca 1972 r. wynika, że działka nr [...] położona przy ul. [...] została wpisana do księgi wieczystej nr [...] na rzecz J. M. Z aktualnego odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że nieruchomości tej nadano nowy adres – [...] i stanowi ona własność J. W. oraz B. W. w udziałach po 1/2 części. Różnica w powierzchni działki nr [...] (w porównaniu z aktem nadania z dnia [...] grudnia 1962 r. nr [...]) spowodowana jest dokładniejszymi pomiarami geodezyjnymi nieruchomości i wynosi obecnie [...]ha.
Ustalenia te Sąd I instancji w pełni podzielił. Zauważono jedynie dodatkowo, że orzeczenia Miejskiej Komisji Ziemskiej z [...] lipca 1961 r. o nadaniu gospodarstwa rolnego J. M., do którego odwoływali się wcześniej skarżący, nie można traktować jako ostatecznego, skoro z decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] grudnia 1962 r. w przedmiocie aktu nadania nr [...] wynika, że została ona wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy "nadania gospodarstwa na własność ob. J. M.", co z kolei było wynikiem decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Szczecinie z dnia [...] października 1961 r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie znajduje natomiast żadnego potwierdzenia w aktach sprawy zarzut, że organ wydając sporną decyzję w ogóle pominął dokumenty dotyczące J. W. (ojca skarżących). Zdaniem skarżących z posiadanych przez nich dokumentów wynika, iż ich ojciec wystąpił również z wnioskiem o przyznanie prawa własności na nieruchomości ziemskiej (rolnej) na Ziemiach Odzyskanych w B. przy ul. [...] (obecnie [...]) o powierzchni około [...]ha i takowe gospodarstwo uzyskał. Wniosek J. W. podpisany przez niego w dniu 24 marca 1947 r. znajduje się w aktach sprawy, ale jego wynikiem był akt nadania z dnia [...] września 1947 r. nr [...]. Brak natomiast jakiegokolwiek dokumentu o nadaniu J. W. gospodarstwa o powierzchni [...]ha. Na podstawie akt sprawy nie można też stwierdzić, aby gospodarstwo o takiej powierzchni zostało nadane J. M. Za niezrozumiały uznano natomiast zarzut skargi odnośnie tego, jaki wpływ na wynik niniejszej sprawy miał brak udziału J. M. w czynnościach rozgraniczeniowych przeprowadzanych co do spornych działek nr [...] i [...].
Ani w zwykłym postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu nadzorczym wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, organ nie może samodzielnie (z pominięciem prowadzonego w odpowiednim trybie postępowania rozgraniczeniowego lub o dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów) zakwestionować powierzchni komunalizowanej nieruchomości, wynikającej z ewidencji gruntów. W takiej sytuacji, oprócz wymienionych postępowań, stronie pozostaje jeszcze droga cywilna o wydanie części skomunalizowanej nieruchomości, jeśli strony uważają, że granice i powierzchnia ich nieruchomości są inne, niż wynika to z ewidencji gruntów. Wybór drogi postępowania należy do stron, ale z całą pewnością nie można tego czynić poprzez kwestionowanie decyzji komunalizacyjnej, przy wydaniu której organ oparł się na danych wynikających z ewidencji gruntów i z księgi wieczystej.
Reasumując, jeśli skarżący nie wykazali, że przysługuje im jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...], organ zasadnie uznał, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, a skoro takie postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek, to jako bezprzedmiotowe należało jej umorzyć.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. W. i B. W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że same organy dokonujące pomiarów spornych działek nie były pewne co do prawidłowości pomiarów oraz ich rzetelności. O wątpliwości co do sposobu dokonania tych pomiarów świadczą twierdzenia użyte w piśmie Urzędu Miasta Szczecin Biura Geodety Miasta z dnia 16 lipca 2009 r. w postaci "najprawdopodobniej", "przybliżona". Jest to o tyle istotne, że sporna działka wraz z działką [...] posiadają charakterystyczny kształt. Wątpliwości te w żaden sposób nie zostały wyjaśnione w toku postępowania sądowego. W tej też sytuacji nie można wykluczyć, iż skarżący byli właścicielami spornej działki, zarówno w latach czterdziestych (ich poprzednicy prawni), jak i w dniu 27 maja 1990 r. W tej sytuacji nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji na skutek wadliwych działań podejmowanych przez organy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) jest nieuzasadniony, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznawał sprawy o nabycie przez miasto Szczecin z mocy prawa nieodpłatnie na własność nieruchomości oznaczonej jako działka o nr. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] zatem nie stosował wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu. Kierunek sprawie nadał wniosek skarżącego kasacyjnie, w którym domagał się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Szczecińskiego z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...].
Zatem obowiązkiem organu było ustalenie czy wnioskujący mają interes prawny w podważeniu ostatecznej decyzji orzekającej o nabyciu z mocy prawa nieruchomości nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przez miasto Szczecin.
Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio.
Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym.
Z materiału aktowego wynika, że ani J. M. ani J. W. nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...].
Z akt sprawy wynika, że aktem nadania nr [...] z dnia [...] września 1947 r. nadano J. W. (ojcu wnioskodawców) zabudowaną działkę gruntu położoną w gminie D. powiat Szczecin przy ul. [...] (obecna nazwa ulicy [...]) o pow. około [...]ha. Następnie nieruchomość (działka [...]) o pow. [...]ha przy ul. [...] jako opuszczona przez właściciela została przejęta na rzecz Państwa, na mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia [...] stycznia 1962 r. nr [...]. Następnie aktem nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. przekazano J. M. (matce wnioskodawców) zabudowany grunt o pow. [...]ha stanowiący działkę nr [...], co potwierdza orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia [...] lutego 1972 r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania. Z wykazu uczestników regulacji gruntów osiedla [...] wynika, ze J. M. posiadała i użytkowała działkę nr [...] przy ul. [...]. Jak wynika z wypisu księgi wieczystej obecnie działka nr [...] stanowi własność J. W. i B. W. w udziałach po ½ części.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa i była w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Skarb Państwa został uznany za właściciela działki nr [...] na mocy postanowień dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
Skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości nr [...] to organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej a sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.
Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej różnice w pomiarach powierzchni działki nr [...] nie mogą stanowić przedmiotu rozważań tak organów jak i sądu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki nr [...] do tego celu służą inne instrumenty prawne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a..