Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 932/15 oddalił skargę A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego.,
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. G. w dniu 16 września 2011 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka – na rzecz synów F. i J. G. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na rzecz syna J. G. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Burmistrz Wołomina, na podstawie art. 32 ust. 2 w zw. z art. 4, art. 5, art. 6 ust.1, art. 9, art.10 ust.1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), przyznał A. G. na dzieci F. i J. G.: zasiłek rodzinny w wysokości po 68,00 zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w wysokości 100,00 zł jednorazowo oraz na rzecz J. G. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od dnia 18 listopada 2011 r. do dnia 31 października 2012 r. w wysokości 400,00 zł miesięcznie.
Dodatek przyznano w związku z regulacją art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że jest on należny tylko na jedno dziecko mimo, iż podczas jednego porodu A. G. urodziła bliźnięta J. i F. G. A. G. nie odwołała się od tej decyzji – wobec czego stała się ona prawomocna.
W dniu 7 października 2014 r. A. G. złożyła wniosek o wypłatę tytułem uzupełnienia dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków. Podniosła, że błędnie ustalono świadczenie w kwocie 400,00 zł miesięcznie – zamiast w prawidłowej wysokości tj. 800,00 zł miesięcznie, gdyż dodatek przysługiwał na każdego z bliźniaków. Żądała wypłaty zaległej kwoty w wysokości 400,00 zł miesięcznie za okres wsteczny tj. od momentu złożenia pierwotnego wniosku w dniu 16 września 2011 r., ewentualnie wniosła o zmianę decyzji organu administracji publicznej ze względu na słuszny interes strony na podstawie art. 155 K.p.a. Powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a zwłaszcza uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjętą 26 czerwca 2014r., w sprawie sygn. akt I OPS 15/13.
Po rozpoznaniu tego wniosku Burmistrz Wołomina w dniu [...] października 2014 r.:
- - decyzją nr [...] odmówił A. G. przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz dzieci F. i J. G.;
- - pismem nr [...] wskazał na brak podstaw prawnych do zmiany decyzji z dnia [...] września 2011 r., nr [...].
Od powyższych orzeczeń A. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
W dniu [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dwie decyzje: jedną uchylającą decyzję z dnia [...] października 2014 r. oraz drugą w zakresie pisma z dnia [...] października 2014 r. uznanego za decyzję administracyjną, którą również uchylono. Uchylenie zaskarżonych decyzji skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium Burmistrz Wołomina wezwał A. G. do osobistego stawiennictwa w celu wyjaśnienia treści jej wniosku.
Ze złożonego w dniu 10 lutego 2015 r. oświadczenia wynika, że w dalszym ciągu wnioskodawczyni podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące sprostowania błędów w decyzji zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych lub ewentualnie wnosi o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Burmistrz Wołomina postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia 18 listopada 2011 r. do dnia 31 października 2012 r. na rzecz J. G. oraz F. G. wskazując, że w przedmiotowej sprawie została wydana prawomocna decyzja z dnia [...] września 2011 r. Uznano, że decyzja z dnia [...] września 2011 r. została wydana prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów, decyzja została zrealizowana, a wnioskodawczyni nie wniosła odwołania.
Na w/w postanowienie A. G. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie argumentując, że się z nim nie zgadza.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. Burmistrz Wołomina odmówił wszczęcia na wniosek A. G. postępowania w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 18 listopada 2011 r. do 31 października 2012r. na rzecz J. i F. G. - w związku z brakiem przesłanek i istnieniem przeszkody w postaci funkcjonującej w obrocie prawnym prawomocnej decyzji z dnia [...] września 2011 r.
Następnie Kolegium stwierdziło, iż zażalenie należało uwzględnić ponieważ sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia zaskarżonym postanowieniem została już rozpatrzona decyzją Burmistrza Wołomina z dnia [...] lutego 2015 r., którą to decyzją odmówiono zmiany decyzji tego organu z dnia [...] września 2011 r. Kolegium wskazało, że wobec tego postanowienie dotyczące właściwie tej samej sprawy nie powinno w ogóle zostać wydane. Wniosek A. G. z dnia 7 października 2014 r., o wypłatę uzupełnienia dodatku z tytułu opieki na dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków został załatwiony w/w decyzją, zatem brak było podstaw do jego ponownego rozpoznawania w oparciu o inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie SKO z tych przyczyn postanowienie należało uchylić, zaś postępowanie przed organem I instancji umorzyć z powodu bezprzedmiotowości.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem z dnia 15 lutego 2015 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu podniósł, że jeżeli żądanie skarżącej dotyczące uchylenia, czy zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie zasługiwało na uwzględnienie, to organ zobowiązany był wydać decyzję merytoryczną, w której uznałby żądanie za nieuzasadnione. Zaś umorzenie postępowania rażąco narusza art. 105 § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. oddalił skargę.
Sąd przytoczył argumentację Kolegium, że sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia zaskarżonym postanowieniem została już rozpoznana decyzją Burmistrza Wołomina z dnia [...] lutego 2015 r., którą to decyzją organ rozpoznał merytorycznie wniosek A. G. z dnia 7 października 2014 r. o wypłatę uzupełnienia dodatku z tytułu opieki na dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków i odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] września 2011 r. – w oparciu o art. 155 kpa. Zatem organ nie mógł ponownie rozpoznać w/w wniosku i postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. odmówić wszczęcia postępowania.
Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Kolegium odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, jako zupełnie bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 K.p.a., brak jest bowiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Sąd podkreślił, że nie można wydać kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana. Decyzja taka byłaby nieważna – naruszałaby zasadę ochrony powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).
Sąd I instancji podkreślił, że takie stanowisko potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl którego, za bezprzedmiotowe uważa się postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego z urzędu, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 i art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 153, poz. 1271 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów nieopłaconego zastępstwa z urzędu w całości, według norm przepisanych. Oświadczono, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu nie zostały opłacone ani w całości ani w części.
Na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez oddalenie skargi na postanowienie wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., z powodu umorzenia postępowania w sprawie, podczas gdy skarżąca wnosiła o zmianę poprzednio wydanej decyzji organu administracji publicznej na podstawie art. 155 k.p.a. – sprawę należało zatem rozstrzygnąć merytorycznie, załatwiając ją co do istoty,
Gdyby Sąd nie podzielił oceny skarżącej, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie podczas, gdy skarżąca wnosiła o zmianę poprzednio wydanej decyzji organu administracji publicznej na podstawie art. 155 k.p.a. – sprawę należało zatem rozstrzygnąć merytorycznie, załatwiając ją co do istoty.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego – wskazano, że błędny jest pogląd, iż w przypadku niemożności wydania decyzji pozytywnej w trybie art. 155 K.p.a. organ umarza postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości. Wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. powinno bowiem zakończyć się decyzją załatwiającą sprawę co do istoty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem wszystkie podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Wołomina decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] orzekł: " 1) odmówić zmiany decyzji administracyjnej Nr [...]. z dnia [...] 09.2011 r. na podstawie art.31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, 2) odmówić zmiany decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...].09. 2011 r. na podstawie art.155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego." W uzasadnieniu wskazanej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Burmistrz Wołomina wyjaśnił powody takiego rozstrzygnięcia wskazując, że wniosek A. G. z dnia 7 października 2014 r. o wypłatę uzupełnienia dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniaków jest bezzasadny i nie ma podstaw prawnych do zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] września 2011 r. Decyzja ta została doręczona A. G., a następnie przez nią zaskarżona.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Burmistrza Wołomina utrzymało w mocy. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że skoro skarżąca wnosiła o zmianę poprzednio wydanej decyzji organu administracji publicznej na podstawie art. 155 k.p.a. – sprawę należało rozstrzygnąć merytorycznie.
Sprawa została rozstrzygnięta merytorycznie decyzją Burmistrza Wołomina z dnia [...] lutego 2015 r., a tym samym sprawa została załatwiona co do istoty. Nie było zatem żadnych podstaw prawnych do ponownego orzekania w tym przedmiocie. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można wydać kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana i prawidłowo też organ odwoławczy umorzył postępowanie na podstawie art.105 §1 k.p.a.
Przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dotyczą innych stanów faktycznych, a mianowicie sytuacji, gdy organ nie wydał decyzji w trybie art.155 k.p.a. Natomiast w rozpoznawanej sprawie została wydana decyzja odmawiająca zmiany decyzji na podstawie art.155 k.p.a.
Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się pozbawione jakichkolwiek podstaw.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. W przedmiocie wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy do wydania rozstrzygnięcia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.