Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 933/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami, oddalił skargę oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] złotych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Skarżąca w dniu [...] 2011 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka - na rzecz bliźniąt F. i J. G. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na rzecz syna J. G. Decyzją z dnia [...] 2011 r., Burmistrz Miasta W. przyznał skarżącej na dzieci F. i J. G. zasiłek rodzinny w wysokości po [...] zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w wysokości [...] zł jednorazowo oraz na rzecz J. G. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od dnia [...] 2011 r. do dnia [...] 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Dodatek przyznano w związku z regulacją z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), zwanej dalej u.ś.r.
W dniu [...] 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę tytułem uzupełnienia dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniąt. Podniosła, że błędnie ustalono świadczenie w kwocie [...] zł miesięcznie - zamiast w prawidłowej wysokości tj. [...] zł miesięcznie, gdyż dodatek przysługiwał na każde z bliźniąt. Skarżąca wniosła o wypłacenie zaległej kwoty w wysokości [...] zł miesięcznie za okres wsteczny tj. od momentu złożenia pierwotnego wniosku lub ewentualnie wniosła o zmianę decyzji ze względu na słuszny interes strony na podstawie art. 155 k.p.a. w ten sposób, że zamiast dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z urodzeniem bliźniąt ustalonego w kwocie [...] zł przysługiwać będzie w to miejsce dodatek w kwocie[...] zł oraz wypłatę zaległego dodatku w kwocie [...] zł miesięcznie za okres wsteczny - od momentu złożenia wniosku z dnia [...] 2011 r.
W wyniku rozpoznania ww. wniosku Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] 2014 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz bliźniąt oraz pismem z dnia [...] 2014 r. nr wskazał na brak podstaw prawnych do zmiany decyzji z dnia [...] 2011 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołań od powyższych orzeczeń, wydało decyzje o ich uchyleniu wskazując m.in., że pismo z dnia [...] 2014 r. uznano za decyzję administracyjną.
Uwzględniając wskazania organu drugiej instancji co do prowadzenia postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji wezwał skarżącą celem wyjaśnienia treści jej wniosku. Skarżąca oświadczyła, że wnosi o sprostowanie błędów w decyzji zgodnie z art. 31 u.ś.r. lub ewentualnie wnosi o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] 2015 r. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] 2011 r. na podstawie art. 31 u.ś.r. oraz odmówił zmiany ww. decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości po [...] zł miesięcznie na każde dziecko.
Pismem z dnia [...] 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej W.-P. w W. zgłosił swój udział w postępowaniu, a na rozprawie sądowej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że we wniosku z dnia [...] 2011 r. skarżąca nie wniosła o przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz syna F., lecz złożyła taki wniosek w dniu [...] 2014 r. Sąd zaznaczył jednak, że niniejsze postępowanie dotyczy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego od dnia [...] 2011 r. do [...] 2012 r., ponieważ w dniu [...] 2012 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję w zakresie wniosku z dnia [...] 2012 r. o dodatek do zasiłku na kolejny okres.
Sąd przytoczył odpowiednie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym treść art. 10, który dotyczy dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolitości w zakresie interpretacji ww. przepisu ustawy odnośnie sytuacji, gdy podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko. Istniejące rozbieżności stały się powodem podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu [...] 2014 r., w której stwierdzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci (sygn. akt I OPS 15/13).
Sąd wskazał, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w tej uchwale, jednakże ta interpretacja wiąże sądy jedynie wobec spraw, które były rozstrzygane przez organy po dniu jej podjęcia. Co więcej, uchwała NSA nie wiąże bezpośrednio organów administracji publicznej rozstrzygających indywidualne sprawy, bowiem uchwały składów poszerzonych NSA stanowią instrument ujednolicania orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie niezaistnienia w niniejszej sprawie błędu, o którym mowa w art. 31 u.ś.r. Sąd uznał, że art. 31 ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie.
Sąd nie znalazł również podstaw do tego aby wzruszyć zaskarżoną decyzję w sposób przewidziany w art. 155 k.p.a. m.in., ze względu na fakt, że została ona wydana w oparciu o art. 10 u.ś.r., który obligował organ do wydania decyzji określonej treści w sytuacji zaistnienia konkretnego stanu faktycznego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- - przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i przyjęcie, że interpretacja uchwał podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sądy jedynie w sprawach, które były rozstrzygane po dniu jej wydania oraz niewłaściwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a poprzez oddaleniem skargi;
- - przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. i nieuzasadnione przyjęcie, iż urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości [...] zł miesięcznie na wszystkie dzieci;
- - niewłaściwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję;
- - naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a., który nakazuje składowi sądu administracyjnego przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi w sytuacji, gdy nie podziela on stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w całości, według norm przepisanych, oświadczając, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu nie zostały opłacone ani w całości ani w części.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu [...] 2018 r. pełnomocnik skarżącej oraz Prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie, popierając skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, co skutkowało oddaleniem skargi. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł z tej przyczyny uchylić zaskarżonego wyroku, albowiem naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
W ocenie składu orzekającego, Sąd pierwszej instancji wyprowadził błędny wniosek stwierdzając, że uchwała w sprawie I OPS 15/13 wiąże sądy jedynie wobec spraw, które były rozstrzygane po dniu jej podjęcia, w konsekwencji zatem pogląd prawny wyrażony w tej uchwale nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie. Wniosek ten nie jest trafny – w istocie bowiem kontrolowana sprawa jest nową sprawą, toczącą się na podstawie wniosku skarżącej z dnia [...] 2015 r., na podstawie art. 31 u.ś.r. Z tej przyczyny ww. uchwała, będąc uchwałą abstrakcyjną, wiąże wszystkie składy sądów administracyjnych, co oznacza, że był nią związany również Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie. Uchwała zapadła pod rządem stanu prawnego, który w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy obowiązywał również w czasie podjęcia decyzji z dnia [...] 2011 r., z dnia [...] 2015 r. oraz z dnia [...] 2015 r. Istotna zmiana stanu prawnego, która uniemożliwiła zmianę wydanych w niniejszej sprawie decyzji nastąpiła dopiero w dniu [...] 2017 r., gdy art. 10 ust. 2 u.ś.r. otrzymał brzmienie: "Osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje jeden dodatek w wysokości [...] zł miesięcznie niezależnie od liczby dzieci pozostających pod jej opieką". Zmianę wprowadzono na podstawie art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428).
Mając powyższe na uwadze i dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku przez pryzmat wykładni art. 31 u.ś.r. przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność stanowisk, co do charakteru i trybu stosowania powołanego przepisu. Z jednej strony wskazuje się, że przepis art. 31 u.ś.r. jest przepisem szczególnym w stosunku do k.p.a., a tym samym stanowi on samodzielną podstawę sprostowania lub zmiany decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1533/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1214/17), z drugiej strony pojawia się pogląd wedle którego komentowany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania decyzji, albowiem nie reguluje szczególnego trybu postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 701/17; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2523/15; wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2592/16). W okolicznościach niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje jednak, który z tych poglądów należałoby przyjąć za prawidłowy.
Bezsporne bowiem jest, że istota art. 31 u.ś.r. polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wydać odmiennego orzeczenia niż oddalające skargę kasacyjną, bowiem skarżąca złożyła wniosek w dniu [...] 2014 r., zatem w dniu orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny upłynęły ponad 3 lata od dnia zawiadomienia organu o popełnieniu błędu. Nawet jeżeli przyjąć, że pismo skarżącej z dnia [...] 2015 r. stanowiło takie zawiadomienie, to wskazany wyżej okres czasu również upłynął, co uniemożliwia usunięcie skutków orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz organów administracyjnych.
W nawiązaniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że próba wzruszenia ostatecznej decyzji poprzez jej uchylenie lub zmianę w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 155 k.p.a. również nie mogła odnieść pozytywnego skutku w niniejszej sprawie. Zastosowanie trybu przewidzianego w ww. przepisie uzależnione jest bowiem od ustalenia, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym.
O dopuszczalności trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09. W uchwale tej NSA szeroko wypowiedział się na temat wzruszenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, podnosząc, iż tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz stosowany być może wobec decyzji niewadliwych lecz także wobec tych, które obarczone są wadami niekwalifikowanymi. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia wszystkich wprost wymienionych w tym przepisie przesłanek: wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie decyzji, na mocy której nabyła ona prawo, brak sprzeczności uchylenia lub zmiany z przepisami szczególnymi oraz interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji.
Dalej NSA wskazał w powołanej uchwale, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, postępowanie bowiem w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Zatem dla zastosowania omawianego trybu niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza tożsamość zarówno podmiotową i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych prawa praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujący tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej.
Zatem, jak wskazał NSA w przywoływanej uchwale, w literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ten ostatni element, decydujący o tożsamości sprawy i równocześnie o możliwości zastosowania art. 155 k.p.a., nie mógł zostać uznany za spełniony, bowiem zmianie uległa podstawa prawna wydania decyzji o przyznaniu dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Ustawodawca zmienił bowiem brzmienie art. 10 ust. 2 u.ś.r., o czym już wyżej była mowa. Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2017 r.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl