Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1226/22, oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 8 kwietnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 30 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu) A. Z. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokata, wystąpiła do Wójta Gminy [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – A. W. Załączony został również wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na urzędowym formularzu.
Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zawiadomieniem z 30 czerwca 2021 r., uznając się za niewłaściwy w sprawie, przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a., wniosek skarżącej Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...].
Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z 3 sierpnia 2021 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, pismem z 10 sierpnia 2021 r. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
SKO wskazało, że w dniu 5 lipca 2021 r. do organu I instancji wypłynął przekazany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. W., która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2021 r., nr akt [...], z którego wynika, że została ona uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2020 r. Orzeczenie to oznacza, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie SKO, stanowisko organu I instancji w zakresie braku spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej – u.ś.r.), jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni tego przepisu. Mając bowiem na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. matki skarżącej powstała w wieku 84 lat, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO wskazało, że osoba wymagająca opieki ma 85 lat, jest wdową, legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy innych osób w codziennym funkcjonowaniu. Opiekę nad nią sprawuje skarżąca (córka), która mieszka wspólnie z matką i pomaga jej w codziennych czynnościach, tj.: przygotowuje i podaje posiłki, pierze, prasuje, sprząta, robi zakupy, załatwia sprawy w urzędach, na poczcie, zawozi do lekarza, wykupuje recepty, obcina włosy, czy też w sezonie zimowym zapewnia ogrzewanie (pali w piecu). Z uwagi na wiek i stan zdrowia matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie wykonywać wielu czynności, wymaga pomocy w poruszaniu się po mieszkaniu i poza domem, ma częste zawroty głowy. Leczy się z powodu wielu chorób, m.in. miażdżycy, jaskry, nadciśnienia tętniczego, choroby zwyrodnieniowej kolan, zespołu bólowego kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego, jest po przebytym zawale serca i po operacji zaćmy.
Poza skarżącą ma jeszcze czworo dzieci, które mieszkają oddzielnie (dwoje jest na emeryturze, jedno jest rencistą). Jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad matką jest skarżąca, która zapewnia jej wszystkie potrzeby.
Według oświadczenia skarżącej matka wymaga pomocy w codziennych czynnościach, tj. praniu, prasowaniu, obcinaniu włosów, zakupach, sprzątaniu, wizytach lekarskich, realizacji recept, przygotowaniu śniadań, obiadów i kolacji, opłacaniu rachunków, załatwianiu spraw urzędowych i na poczcie, czynnościach ogrodniczych, ośnieżaniu, przygotowywaniu, przynoszeniu opału i paleniu w piecu, poruszaniu się po mieszkaniu i poza domem. Całodobowo sprawuje opiekę nad matką.
W ocenie SKO, z ustaleń faktycznych w sprawie nie można wnioskować, aby faktycznie zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącej, i jaki faktycznie wykonuje skarżąca, był tego rodzaju, że uniemożliwiałby podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: przygotowanie posiłków (gotowanie), podawanie leków, zapewnianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków, przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, odśnieżanie, sprzątanie, prasowanie, pranie - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie.
SKO wskazało, że z akt sprawy nie wynika, żeby osoba wymagająca opieki była osobą obłożnie chorą, leżącą, niekontaktową, wymaga jedynie asekuracji przy poruszaniu się po domu. Wskazało również, że oprócz skarżącej zobowiązanymi do alimentacji jest czworo jej rodzeństwa, tj. L. W. – 62 lata, jest na emeryturze, mieszka w [...]; H. Ż. – 63 lata, jest na emeryturze, mieszka w [...]; R. W. – 58 lat, jest na rencie, mieszka w [...]; B. S., 54 lata, jest ubezpieczona w KRUS, mieszka w [...]. Wśród zobowiązanych do alimentacji w stosunku do matki skarżącej nie ma przeszkód, które świadczyłyby o niemożności wywiązania się przez rodzeństwo skarżącej z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, mających charakter obiektywny, niezależny od ich woli. Wszystkie dzieci osoby wymagającej opieki mieszkają w tej samej co ona miejscowości. Zaś obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skarżąca, zastępowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1226/22, skargę oddalił.
Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach sprawy. Mimo bowiem, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną.
Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć. Skoro Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji miał obowiązek, na co trafnie zwróciło uwagę SKO, procedować́ w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skarżąca nie wykazała, aby faktycznie nie miała możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką.
Sąd wskazał, że matka skarżącej niewątpliwie jest schorowana i wymaga opieki, w tym asekuracji przy poruszaniu się po domu i poza nim. Jednak, na co trafnie zwróciło uwagę SKO, z akt sprawy nie wynika, aby była ona osobą obłożnie chorą, leżącą, niekontaktową. Według skarżącej, matka i skarżąca (z niepracującym mężem) prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Z ustaleń organu wynika, że skarżąca pomaga matce w codziennych czynnościach, tj. przygotowuje i podaje posiłki, pierze, prasuje, sprząta, robi zakupy, załatwia sprawy w urzędach, na poczcie, zawozi do lekarza, wykupuje recepty, obcina włosy, w sezonie zimowym zapewnia ogrzewanie (pali w piecu).
Nie sposób przyjąć jednak, w ocenie Sądu, aby czynności te mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy.
Nie sposób zatem przyjąć, że zakres i rozmiar wykonywanej przez skarżącą opieki (w tym wyjścia do lekarza, czy kościoła) był tego rodzaju, aby uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Sąd I instancji wskazał również, że skarżąca posiada jeszcze czworo rodzeństwa - w tym dwoje pobierających emeryturę, a jedno rentę - mieszkającego w tej samej miejscowości co skarżąca i ich matka, a zatem mogą oni wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny.
Nawet wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być, np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, czy posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności, który nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają, tym bardziej że wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych.
W aktach brak dowodu, aby skarżąca, czy też jej matka, próbowały wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od pozostałego rodzeństwa skarżącej. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez nich z obowiązku alimentacyjnego względem matki.
Sąd I instancji wskazał, że pomoc Państwa ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskująca o nią osoba wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (skorzystała z pomocy rodzeństwa, czy z usług opiekuńczych), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (z posiadanych przez nią schorzeń) – istnieje konieczność rezygnacji przez nią z zatrudnienia bądź sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.
W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji. Zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia (nie było przeszkód, aby takie zatrudnienie podjęła) w celu opieki nad matką.
Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują.
Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa (art. 83 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców.
Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć.
Sąd I instancji stwierdził, że pomimo niekwestionowanego złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego jest zobowiązana zgodnie z k.r.o.), samo sprawowanie opieki, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia;
- 2) art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 3) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa, czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu, ani z jakiegokolwiek innego przepisu u.ś.r.
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką oraz czy posiadanie przez skarżącą rodzeństwa obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia.
Zatem zasadniczą kwestią była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, co uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do zagadnień materialnoprawnych
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2021 r., na mocy którego została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, przy tym niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2020 r. Orzeczenie to oznacza, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r.).
Wymagająca opieki matka skarżącej (urodzona w 1936 r.) na dzień wydania decyzji organu odwoławczego miała ponad 86 lat, obecnie ponad 88 lat. Jest wdową, leczy się na wiele chorób i dolegliwości, tj.: miażdżycę, jaskrę, nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową kolan, zespół bólowy kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego, jest po przebytym zawale serca i po operacji jaskry. Ma częste zawroty głowy, dlatego też wymaga pomocy przy poruszaniu się po mieszkaniu i poza domem.
Skarżąca natomiast jest osobą bezrobotną. Zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Mieszka z matką, której pomaga w czynnościach dnia codziennego, polegających na: przygotowywaniu i podawaniu posiłków (śniadania, obiady, kolacje), praniu, prasowaniu, sprzątaniu, robieniu zakupów, załatwianiu spraw w urzędach, opłacaniu rachunków, zawożeniu do lekarza, wykupywaniu recept, obcinaniu włosów, czynnościach ogrodniczych, przygotowywaniu, przynoszeniu opału i paleniu w piecu, odśnieżaniu, poruszaniu się po mieszkaniu i poza domem. Z akt sprawy w sposób niezbity wynika, że sprawuje ona całodobową opiekę nad matką. Z oceny pracownika socjalnego zawartej w wywiadzie środowiskowym wprost wynika, że matka skarżącej z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy innych osób w codziennym funkcjonowaniu. Z uwagi na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności i wymaga pomocy w poruszaniu się. Jedyną osobą, która opiekuje się matką jest skarżąca.
W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się oceną Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad schorowaną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Związek ten niewątpliwie zachodzi, bowiem niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że matka skarżącej ze względu na zaawansowany wiek, stan zdrowia, liczne choroby i dolegliwości i w związku z tym niemożność podołania czynnościom dnia codziennego, jak i problemy z poruszaniem się i potrzebą asysty córki, wymaga całodobowej, stałej opieki i obecności skarżącej, która będzie w pobliżu gotowa do udzielenia pomocy.
Nie można pominąć tego, że matka skarżącej cierpi na częste zawroty głowy, co przy braku asysty córki w trakcie poruszania się w domu czy poza nim, mogłyby doprowadzić do niebezpiecznych w konsekwencji upadków mogących spowodować urazy, czy też inne uszkodzenia ciała matki skarżącej. Niewątpliwie wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb matki skarżącej, a czynności opiekuńcze odbywają się w różnych porach w ciągu całego dnia przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nawet gdy skarżąca nie wykonuje czynności opiekuńczych, to w pozostałym czasie pozostaje w całkowitej dyspozycji matki. Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że matka skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą, nie leży i kontaktuje się z otoczeniem.
Wobec tego nie jest prawidłowe stanowisko, że zakres i rozmiar czasowy czynności sprawowanych przez skarżącą w ramach opieki nad matką odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie i nie musi być sprawowana w sposób ciągły. Właśnie zakres opisanych czynności wynikających ze stanu zdrowia matki w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy.
Podkreślenia wymaga, że w ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. W konsekwencji, można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, które uznały, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji względem matki.
Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy skarżąca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.
Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23, 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).
Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, akceptując stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz o możności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na potencjalną możliwość brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką przez rodzeństwo skarżącej.
Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji uzależniające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania przez skarżącą w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpała ona wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (skorzystanie z pomocy rodzeństwa, czy z usług opiekuńczych). Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie określa przesłanki zarówno pozytywne, jak i negatywne, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten takiego rodzaju warunku, na który zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie ustanawia. Jest to zatem wymóg pozaustawowy. Podkreślić trzeba, że niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).
Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., albowiem słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.