Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 968/11, po rozpoznaniu skargi I. P., stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły podstawowej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. połączono Szkołę Podstawową nr [...] w R. z Przedszkolem Publicznym nr [...] w R. tworząc Zespół Szkolno-Przedszkolny nr [...] w R. Pismem z 6 kwietnia 2011 r. Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Rzeszowa zwrócił się do Podkarpackiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o zaopiniowanie odwołania dyrektorów 10 placówek, w tym skarżącej.
Kurator oświaty w piśmie z 12 kwietnia 2011 r. wyraził w tym zakresie opinię pozytywną.
W dniu 15 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Rzeszowa ogłosił konkurs na stanowisko Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...], który odbył się dnia 19 maja 2011 r. Następnie zarządzeniem tego organu z [...] maja 2011 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, I. P. została z dniem 31 sierpnia 2011 r. odwołana ze stanowiska Dyrektora SP nr [...] w R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na zarządzenie z dnia [...] maja 2011 r. skarżąca podniosła, że przepisy art. 38 ustawy o systemie oświaty zawierają zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora z powierzonego stanowiska. W jej ocenie nie zachodziły żadne z przesłanek wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie miał miejsca również szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust.1 pkt 2. Okolicznością taką nie może być utworzenie nowej placówki na bazie dwóch dotychczas istniejących, ponieważ nie była to nadzwyczajna sytuacja, lecz zwykłe zmiany organizacyjne.
Dodatkowo zarządzenie odwołujące ją ze stanowiska nie zawierało uzasadnienia, w którym wyjaśniono by owy szczególnie uzasadniony przypadek. Brak uzasadnienia tego aktu świadczyć ma zatem o jego dowolności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia zwrócił uwagę, że zakwestionowany akt nie posiada żadnego uzasadnienia, motywów dla których prezydent miasta uznał, że zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki pozwalające odwołać dyrektora szkoły przed upływem kadencji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że w uzasadnieniu zarządzenia organ powinien zaprezentować sposób rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, pamiętając że należy go interpretować wąsko, jako wyjątek od zasady pełnienia funkcji przez osobę powołaną wykonalnym aktem.
Zdaniem WSA w Rzeszowie, braku tego nie uzupełnia w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zastępca Prezydenta Miasta Rzeszowa, informujący w piśmie z 7 lipca 2011 r., że skarżąca spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty upatruje w fakcie połączenia dwóch placówek oświatowych. W ocenie Sądu skarżąca ma interes prawny w tym, aby dysponować zarządzeniem w przedmiocie odwołania, z którego wynikać ma, jakie powody organ gminy uznał za szczególnie uzasadnione przypadki, mające uzasadniać odwołanie jej ze stanowiska dyrektora szkoły.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Prezydent Miasta Rzeszowa, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. przyjęcie, iż brak formalnego uzasadnienia zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, w przypadku połączenia tej szkoły w zespół szkolno – przedszkolny, powoduje nieważność zarządzenia.
Jednocześnie wniesiono o wzięcie z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania z przyczyn:
- 1) naruszenie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez sąd administracyjny sprawy ze stosunku pracy;
- 2) naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na podstawie skargi wniesionej poprzez podmiot, który nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi;
- 3) naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie nienależycie umocowanego pełnomocnika strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta Rzeszowa wskazał, że przyczyna odwołania z funkcji dyrektora była skarżącej znana. Skarżąca wzięła bowiem udział w odbytym wcześniej, tj. w dniu 19 maja 2011 r. konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...]. Jak wynika z protokołu komisji konkursowej, skarżąca przystąpiła do konkursu ogłoszonego w dniu 15 kwietnia 2011 r. przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w czasie prowadzonego postępowania konkursowego przedstawiła swoją koncepcję prowadzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego. Skarżąca również, jako przewodnicząca Rady Pedagogicznej łączonej szkoły, podpisała pozytywną opinię Rady Pedagogicznej z dnia 10 lutego 2011 r. dotyczącą powołania Zespołu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał zatem błędnej wykładni wskazując, iż brak uzasadnienia zarządzenia z dnia [...] maja 2011 r., jako formalnego elementu aktu, powoduje iż akt ten ma cechy dowolności działania organu prowadzącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zarzuty skargi kasacyjnej są nieprawidłowe.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, Przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują.
Nie można zgodzić się z poglądem, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez sąd administracyjny sprawy ze stosunku pracy.
W badanej sprawie mamy do czynienia z działalnością organów administracji i aktami podejmowanymi w sferze administracji publicznej. Czynność odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Wskazać należy, że zgodnie z art. 34a i 34b ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową sprawuje nadzór nad ich działalnością administracyjną, finansową i w ograniczonym zakresie - pedagogiczną. Gminom, na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, powierzono prowadzenie szkół podstawowych. Oznacza to, że ustawodawca nałożył na organy wykonawcze gmin obowiązek zapewnienia właściwego funkcjonowania szkół podstawowych. Powyższy obowiązek oznacza także, że dobór kadry kierowniczej w szkołach powinien odbywać się w taki sposób, aby zapewnić prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie placówek oświatowych pod względem administracyjno-finansowym oraz pedagogicznym. Dlatego też czynność powierzenia i odwołania dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej ma charakter publicznoprawny.
Nie można się także zgodzić z poglądem, iż w sprawie zachodzi nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt. 2 P.p.s.a. Pełnomocnictwa do reprezentowania I. P. zarówno przed wojewódzkim sądem administracyjnym jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym są prawidłowe, bowiem wskazano w nich sądy przed którymi pełnomocnik legitymujący się tym pełnomocnictwem ma wystąpić. Powołanie przewidzianej w kodeksie postępowania cywilnego podstawy prawnej nie powoduje nieważności pełnomocnictwa skoro prawidłowo wskazano w nich przed jakimi sadami mają być wykorzystane.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. o systemie oświaty, nie jest zasadny. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia uniemożliwia ocenę tego aktu i powodów, dla których jako materialnoprawną podstawę powołano art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Zasadnie Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Prezydenta miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2011 gdyż narusza ono w rażący sposób prawo. W wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu.
Sąd Najwyższy zwrócił przy tym uwagę na to, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 706/06, w którym podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu (system inf. prawnej Lex nr 320829).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy prawne zaprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego postępowania należy wskazać, iż zaskarżone zarządzenie nie miało żadnego uzasadnienia, zaś argument, powołany w odpowiedzi na skargę, że skarżąca zna powody odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, jest nie do przyjęcia w państwie prawa.
Uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie iż powołana w zarządzeniu z [...] maja 2011 r., podstawa prawna tj. art. 38 ust.2 ustawy o systemie oświaty jest nieprawidłowa.
Po pierwsze należy zauważyć, że I. P. została odwołana ze stanowiska dyrektora szkoły zarządzeniem z dnia [...] maja 2011 r. z dniem 31 sierpnia 2011 r. Oznacza to, że odwołanie nie nastąpiło w trakcie roku szkolnego tylko w ostatnim dniu roku szkolnego za długim okresem wypowiedzenia (ponad 3 miesiące). Zatem warunki odwołania dyrektora szkoły określone w art. 38 ust. 2 cytowanej ustawy "bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego " nie zostały zachowane.
Po drugie użyte w ust. 2 art. 38 ustawy pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r. I OSK 933/10, LEX nr 602589; podobnie wyrok NSA w Warszawie z 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10 LEX nr 745066).
Z bogatego orzecznictwa Sądów administracyjnych wskazać można na próby interpretacji klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych"
W wyroku z dnia 13 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sygn. II SA/Bk386/11 (lex omega 32/2012) mając na uwadze dotychczasową linię orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazał, że za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:
- 1. zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),
- 2. mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły,
- 3. przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego
- 4. konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.
Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Stanowisko powyższe zostało w pełni zaaprobowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012r, sygn. I OSK 10/12 (nie publikowany)
Powyżej zacytowany pogląd w pełni aprobuje także orzekający w tej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.