Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 285/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. A.Z. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B., wydanych w przedmiocie uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym: decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...]; decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...]; decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak [...]; decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], znak [...]. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. odmówił stwierdzenia nieważności powołanych decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej w W, po rozpatrzeniu odwołania A.Z., utrzymał w mocy powołaną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r., ale wyrokiem z dnia [...] września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 567/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A.Z., uchylił wskazane decyzje organów obu instancji wskazując, że jedna z decyzji, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została poddana kontroli instancyjnej, w tym także kontroli sądowoadministracyjnej.
Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 710/09, oddalił skargę A.Z. na tę decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1543/09 oddalił skargę kasacyjną od powołanego wyroku z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 710/09. Sąd w wyroku z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 567/11 wskazał, że organy obu instancji nie wyjaśniły tej kwestii, nie zwracając uwagi, że tego rodzaju fakty mają istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, ale nade wszystko właściwości organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].
Skoro bowiem decyzja ta została poddana kontroli instancyjnej, to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jakie skarżący zainicjował, powinno obejmować obie decyzje, co w takiej sytuacji nie pozostaje bez wpływu na właściwość organu. Skoro zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 710/09, oddalił skargę A.Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1543/09, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, to w kwestii rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której uznano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 kpa. Organy obu instancji pominęły ten aspekt sprawy, co ma znaczenie także w kontekście pozostałych decyzji, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., w punkcie pierwszym odmówił stwierdzenia nieważności: decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...]; decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...]; decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak [...] oraz w punkcie drugim odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], znak [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania A.Z., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. w części dotyczącej jej punktu pierwszego o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanych w tym punkcie decyzji oraz uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. w części dotyczącej jej punktu drugiego o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Następnie Dyrektor Generalny Służby Więziennej w dniu [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 61a i art. 156 § 1 kpa, wydał postanowienie nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1302/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A.Z., stwierdził nieważność pkt 2 decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. i pkt 2 decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz uchylił pkt 1 powołanej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i pkt 1 powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., a także stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. Sąd w powołanym wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1302/12 wskazał, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w drugiej instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego.
Zdaniem Sądu, organ powinien był zatem z urzędu potraktować wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. w tej części, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia[...] kwietnia 2009 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Dopiero takie założenie prowadzi do prawidłowego ustalenia, według reguł określonych w art. 157 § 1 kpa, organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku w tym zakresie. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji dyrektora aresztu śledczego rozpoznał wyższy przełożony, tj. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. był Dyrektor Generalny Służby Więziennej jako organ pierwszej instancji, od decyzji którego przysługiwało stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości.
Tymczasem w niniejszej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, a następnie, po rozpoznaniu odwołania, decyzję w drugiej instancji wydał Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Takie działanie organu wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności obu tych decyzji w zakresie ich punktów drugich. Powodem uchylenia zaś powołanych decyzji w ich punktach pierwszych było naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 567/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając poprzednio wydane w sprawie decyzje, wyraźnie bowiem wskazał na powzięcie z urzędu informacji o tym, że jedna z decyzji, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została poddana kontroli instancyjnej, w tym także kontroli sądowoadministracyjnej.
Sąd podkreślił wówczas, że orzekające w sprawie organy Służby Więziennej w żaden sposób nie wyjaśniły tej kwestii (i to zarówno co do wskazanej przez Sąd, jak i co do pozostałych decyzji objętych wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności) i nie zwróciły uwagi, że tego rodzaju fakty mają istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, ale nade wszystko właściwości organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeśli bowiem dana decyzja została poddana kontroli instancyjnej, to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jakie skarżący zainicjował, winno obejmować obie decyzje, co w takiej sytuacji nie pozostaje bez wpływu na właściwość organu. Tymczasem, ponownie rozpoznając sprawę po powołanym wyroku z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 567/11, organy obu instancji w dalszym ciągu nie wskazały, czy inne decyzje, poza decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], o których stwierdzenie nieważności wnosił skarżący, były poddane kontroli instancyjnej w trybie administracyjnym.
Organy w ogóle się do tego nie odniosły, skupiając się wyłącznie na merytorycznym załatwieniu sprawy. Faktu tego nie można również domniemywać z treści rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji, bowiem to, że organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], z uwagi na prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję utrzymującą ją w mocy, w żaden sposób nie świadczy a contrario o tym, że skoro odmówił stwierdzenia nieważności pozostałych decyzji objętych wnioskiem skarżącego, to znaczy to, że decyzje te były ostateczne i nie były poddane kontroli organu odwoławczego. Orzekające w sprawie organy powinny były tę okoliczność sprawdzić i dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyraźny, czego nie uczyniły, a tym samym nie wykonały wytycznych, zawartych w wyroku Sądu z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 567/11.
Ponadto, w ocenie Sądu, treść postanowienia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, określonym w art. 138 kpa, dlatego również podlegało stwierdzeniu nieważności.
Po wydaniu powołanego wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], ale po rozpatrzeniu odwołania A.Z., Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił powołaną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej do ponownego rozpoznania podnosząc, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydając decyzję w postępowaniu nieważnościowym, powinien również z urzędu objąć rozstrzygnięciem decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], Dyrektor Generalny Służby Więziennej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], dotyczącej przyznania uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za lata 1998-2009 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia A.Z., Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] utrzymał w mocy powołane postanowienie z dnia [...] października 2013 r.
Oddalając skargę A.Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1302/12. Ponieważ decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r. to właściwym organem do stwierdzenia nieważności obu decyzji jest Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Zgodnie z wytycznymi Sądu, organ z urzędu potraktował wniosek A.Z. z dnia [...] lipca 2010 r., jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. i w oparciu o powyższe prawidłowo ustalił właściwość organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji.
Skoro zaś przedmiotowe decyzje były poddane kontroli sądu administracyjnego, to w kwestii rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia ich nieważności znajduje zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której uznano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 kpa. Wobec jednak uchylenia art. 157 § 3 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r., organ prawidłowo na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 kpa wydał postanowienie.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 285/14, A.Z. zarzucił naruszenie:
- - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, które polegało na zaniechaniu odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez A.Z.,
- - art. 141 § 4 ppsa, które polegało na sporządzeniu uzasadnienia nie zawierającego wszystkich elementów wymaganych przez powołaną normę procesową.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie do dwóch zarzutów wywiedzionych w skardze A.Z, tj. do zagadnienia właściwości orzekających w postępowaniu administracyjnym organów oraz do zagadnienia rodzaju orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Nie zajął się natomiast podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia w postępowaniu administracyjnym, wskazanych przez A.Z., norm proceduralnych zawartych w przepisach art. 6 - art. 10 § 1, art. 61, art. 77 i art. 80 kpa. W rezultacie powyższego zaniechania doszło do naruszenia przede wszystkim art. 134 § 1 ppsa, który w korelacji z art. 141 § 4 ppsa, nakłada na Sąd rozpoznający obowiązek rozpoznania sprawy w jej granicach, nie stanowi natomiast o zwolnieniu Sądu od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, a wykładnia taka została przedstawiona w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 291/07.
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, że "brak związania Sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub do wybiórczego potraktowania zarzutów - poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością Sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia - jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy". Przytoczone rozumienie art. 134 § 1 ppsa znajduje potwierdzenie w treści art. 141 § 4 ppsa. Nie miałby bowiem żadnego znaczenia obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze w sytuacji, w której nie towarzyszył by temu obowiązek ustosunkowania się do tych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia tego wyroku.
Jakkolwiek brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do tego Sądu oznacza, że uzasadnienie to nie jest wyczerpujące, to jednak jest wystarczające dla wyniku rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku.
W rozpatrywanej sprawie z wniosku A.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], znak [...], wydane zostały dotychczas dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 567/11 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1302/12.
Z mocy art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanych wyrokach wiążą w sprawie organy oraz sądy. Z mocy zaś art. 170 ppsa, powołane wyroki wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że organy rozpatrujące sprawę z wniosku A.Z. zobowiązane były prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 567/11 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1302/12, do objęcia swoim rozstrzygnięciem nie tylko powołanej wyżej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], znak [...], ale również decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r. wydanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., ponieważ postępowanie w sprawie zostało zakończone dopiero powołaną decyzją organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r. Ze względu zaś na okoliczność, że ostateczną decyzją w sprawie była decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., to według wiążących wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opartych na treści art. 157 § 1 kpa, organem nadzoru właściwym do rozpatrzenia wniosku A.Z. z dnia [...] lipca 2010 r. był Dyrektor Generalny Służby Więziennej.
Prawidłową zaś formą rozstrzygnięcia sprawy z powołanego wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa, co również wynika nie tylko z tego przepisu, ale także z wiążącej oceny prawnej i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonych w powołanych wyżej prawomocnych wyrokach.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom kasacyjnym, oddalił skargę A.Z. w niniejszej sprawie, skoro zobowiązany był dokonać oceny zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych w granicach wyznaczonych prawomocnymi wyrokami z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 567/11 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1302/12, zgodnie z art. 153 i art. 170 ppsa.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.