Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 1011/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. P. i Ł. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
J. P., pismem z dnia [...] lipca 2008 r., wystąpił do Starosty Powiatowego w P. o (cyt.): "uregulowanie z urzędu stanu ewidencyjnego i prawnego drogi nr [...]", w którym to piśmie powołał się również na wniosek Urzędu Gminy J. nr [...] oraz pismo Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...].
Następstwem tego, Starosta P. pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zawiadomił strony o wszczęciu - na wniosek J. P. - postępowania w sprawie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi [...] graniczącej z działką nr [...], która w 1992 r. uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...] i [...] położonymi w obrębie H. Z kolei. pismem z dnia [...] maja 2011 r. J. P. powiadomił organ, że nie występował z wnioskiem o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej, gdyż wniosek taki skierował Wójt Gminy J. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Starosta p. umorzył w/w postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. Organ nadmienił przy tym, że nadal pozostaje w toku inne postępowanie prowadzone przez Starostę P., z wniosku J. P. dotyczące jego zastrzeżeń do danych ewidencyjnych, odnoszących się do – stanowiącej własność wnioskodawcy – działki o nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji, J. P. i Ł. P. oświadczyli, że nie zgadzają się na umorzenie postępowania, gdyż winno się ono toczyć, choć na wniosek Wójta Gminy J. P. z dnia [...] maja 2008 r.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, P.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że postępowanie administracyjne - zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. - wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania - na żądanie strony – jest zaś dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§3).
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ wskazał na powyższy wniosek J. P. z dnia [...] lipca 2008 r. (data wpływu: [...] lipca 2008 r.) oraz na pismo zainteresowanego dnia [...] maja 2011 r., adresowanego do Starosty p., a w którym to piśmie J. P. jednoznacznie podał, że pismo z dnia 12 lipca 2008 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania, a było jedynie wypowiedzią strony (takie stanowisko J. P. wyrażał również we wcześniejszych pismach).
Z tej przyczyny, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. uznał, że Starosta prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy nadmienił też, że sprawy, dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości oraz "zwrotu zajętej ziemi" nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.
Na wyżej przedstawioną decyzję, J. P. i Ł. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której stwierdzili, że ich (cyt.): "żądania są zrozumiałe, wynikają z wystąpień o nakazanie kontynuacji, o ustalenie terminów". Podnosili też, że postępowanie zostało wszczęte w wyniku mylnej interpretacji pisma J. P. z dnia [...] lipca 2008 r. i - mimo licznych wyjaśnień - prowadzono je nadal. Ponadto skarżący oświadczyli, że Starosta p., mimo licznych interwencji, (cyt.): "unika doprowadzenia do zgodności z mapą ewidencyjną założoną na katastrze w [...] r. granic mapy zasadniczej, wykazanych na podstawie spreparowanego protokołu ustalenia przebiegu granic."
W odpowiedzi na skargę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że nie była ona uzasadniona.
Sąd podkreślił, że decyzja Starosty Powiatu P. o umorzeniu postępowania została wydana - w oparciu o dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, iż jeżeli postępowanie, z jakiejkolwiek przyczyny, stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym, pomimo braku wskazania art. 105 § 1 k.p.a., w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, Sąd uznał, że przepis ten miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie a powyższe uchybienie procesowe pozostawało bez wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Sąd wyjaśnił również, że jeżeli strona nie wyraża zgody na kontynuowanie wszczętego postępowania, to ustawodawca - w treści art. 61 § 2 k.p.a. - nie zobowiązuje organu do pytania o opinię pozostałych stron wszczętego procesu, tylko nakazuje umorzyć postępowanie na podstawie art. 61 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Zatem cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki podniósł, że z akt administracyjnych bezsprzecznie wynikało, iż Starosta P., pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], zawiadomił strony o tym, że w dniu [...] lipca 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, na wniosek J. Pi. w sprawie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi [...], graniczącej z działką nr [...], położonymi w obrębie H., gm. J. Następnie zaś J. P. w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., adresowanym do Starosty P., oświadczył, że jego pismo z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz, że nie wnosił o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej a z wnioskiem takim zwrócił się Wójt Gminy J. Skarżący twierdził też, iż że pismo jego z dnia [...] lipca 2008 r. stanowiło jedynie wypowiedź związaną z pismem Starosty P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...].
Poza tym, Sąd zwrócił uwagę na fakt, że lektura akt administracyjnych dowodziła, iż już we wcześniejszych pismach, skierowanych do Starosty p., J. P. wyrażał takie stanowisko /m. in. w piśmie z dnia [...] września 2008 r. (k. [...]), z dnia [...] października 2008 r. (k. [...]), z dnia [...] października 2009 r. (k. [...]), z dnia [...] grudnia 2009 r. (k. [...])/.
W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, iż pismo z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (z wniosku J. P.) i prawidłowo orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego. Brak wniosku o wszczęcie postępowania stanowił bowiem obiektywną przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, co obligowało organ do umorzenia postępowania.
W tym miejscu, Sąd zauważył również, że z akt sprawy wynikało, iż Starosta P. prowadzi postępowanie administracyjne związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w obrębie H.w Gminie J., obejmujące m. in. działkę nr [...] a poza tym uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazywało także, że J. P. zgłosił zarzuty do danych ewidencyjnych, które rozpoznawane są w odrębnym postępowaniu.
Odnosząc się zaś do podnoszonej przez J. P. i Ł. P. kwestii roszczenia o zwrot ziemi, zajętej na poszerzenie drogi czy przyznania w drodze zamiany innego gruntu ("droga za drogę"), Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że sprawy, dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości, czy też zwrotu "zajętej ziemi" nie mogły być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym ewidencji gruntów i budynków.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. P. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie przepisów postępowania, które to miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1,77 i 80 k.p.a. - polegające na niewłaściwej kontroli Sądu I instancji legalności działalności organów administracji publicznej poprzez niedostrzeżenie, iż nie wyjaśniono wszelkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Nie została bowiem rozpoznana istota sprawy wniesionej przez J. P. Skarżący żądał w szeregu kolejnych pismach uregulowania stanu drogi biegnącej przez jego działkę [...] a nie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej na działce [...] graniczącej z działką [...] stanowiącą jego własność oraz zmian w ewidencji gruntów i budynków,
- 2) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie, wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 9 k.p.a., polegające na nienależytym i niewyczerpującym informowaniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
- 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6, 7, 8, 11, 9, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 4) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu skargi w zakresie w niej określonym przez skarżącego to jest w zakresie, w jakim podnosił iż żądał wszczęcia i prowadzenia innego postępowania niż to, które organ administracji przeprowadził.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor twierdził, że skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stanu drogi biegnącej przez jego działkę nr [...] położonej w obrębie H. gmina J. P., wpisanej do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. -Wydział Ksiąg Wieczystych, a nie stanu prawnego i faktycznego drogi powiatowej nr [...] sąsiadującej z jego gruntami od strony północnej (KW nr [...]). Uregulowanie statusu drogi, biegnącej przez jego działkę [...], winno zaś polegać albo na zwrocie, zajętej na drogę działki albo jej zamianie, albo wypłacie odszkodowania. Autor skargi kasacyjnej wskazywał w tym miejscu na pierwotne pismo skarżącego z dnia [...] listopada 1992 r. złożone do Wójta Gminy J., które nie zostało do tej pory w żaden sposób załatwione.
Podnosił też, że pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżący zwrócił się ponownie o załatwienie w/w sprawy do Starosty, który jednak pismem z dnia [...] września 2007 r., wskazując na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poinformował go, iż wypłata odszkodowania nie jest możliwa, z uwagi na nieterminowe zgłoszenie żądania. Skarżący akcentował w tym miejscu, że informacja ta miała charakter "zwykłego" pisma, a nie decyzji, od której mógłby się odwołać.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarżący obecnie żądał wszczęcia takiego postępowania a organ administracji, mając problemy z interpretacją jego pism, winien się do niego zwrócić o ich wyjaśnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – zdaniem autora skargi kasacyjnej - nie zwrócił zaś uwagi na fakt, że w sprawie nie zostały podjęte przez organ administracji wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebrano i nie rozpatrzono, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego i bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organu administracji, co do przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na cofnięcie wniosku przez skarżącego. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając skargę nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.
W piśmie procesowym, nazwanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" J. P. przedstawił własną argumentację stanowiska w sprawie i wnosił (cyt.) "o uchylenie i skierowanie sprawy do rozpatrzenia poza województwo p".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które - w tym przypadku - nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych a które okazały się nieuzasadnione.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] sierpnia 2011r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek J. P. z dnia [...] lipca 2008 r., a który został określony przez samego zainteresowanego, jako żądanie uregulowania stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej nr [...], położonej w obrębie H. J., gm. J. P. Nadmienić należy, że w toku tegoż postępowania, w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., adresowanym do Starosty P., J. P. podał, że jego pismo z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowiło jednak żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz, że nie wnosił o uregulowanie stanu ewidencyjnego i prawnego drogi powiatowej. To Wójt Gminy J. P. – jak twierdził skarżący - zwrócił się z wnioskiem do Starostwa o uregulowanie stanu prawnego drogi powiatowej nr [...], na odcinku od działki nr [...] do działki nr [...], obr. H. a zatem pismo z dnia [...] lipca 2008 r. stanowiło jedynie wypowiedź skarżącego, odnoszącą się do pisma Starosty P. z dnia [...] czerwca 2008b r. nr [...].
Ponadto, jak wskazywał Sąd Wojewódzki, już we wcześniejszych pismach, skierowanych do Starosty P., J. P. wyrażał takie stanowisko (vide pisma: z dnia [...] września 2008 r., z dnia [...] października 2008 r., z dnia [...] października 2009 r., z dnia [...] grudnia 2009 r.). Poza tym, jak wyjaśnił Sąd, Starosta P. prowadzi aktualnie postępowanie administracyjne, związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gm. J. obejmujące m. in. działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącego, który zgłosił zarzuty do danych ewidencyjnych, które są rozpoznawane w odrębnym postępowaniu.
Sąd podzielił też stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestia realizacji roszczeń o zwrot gruntu, zajętego na poszerzenie drogi, czy przyznania działki zamiennej, nie mogły być przedmiotem rozpoznania w sprawie dotyczącej wpisów do ewidencji gruntów i budynków.
W tych warunkach, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 §1, art. 77 i 80 k.p.a., nie były uzasadnione. Stan faktyczny w analizowanej sprawie został bowiem dokładnie wyjaśniony. Z treści akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżący zainicjował szereg postępowań (administracyjnych i sądowych), które mają na celu m. in. doprowadzić albo do zwrotu gruntu w – ocenie skarżącego – zajętego pod drogę publiczną, albo do otrzymania działki zamiennej, albo odszkodowania.
Podkreślić należy, że w aktach administracyjnych nie ma decyzji deklaratoryjnej, wydanej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1989 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), ale z treści pism, znajdujących się w materiale dowodowym wynika, że organ właśnie tych kategoriach postrzegał zaistniałą sytuację.
Zwrócić też trzeba uwagę, że również z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący w dniu [...] listopada 1992 r. wystąpił do Wójta Gminy J. o przyznanie odszkodowania a następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. zwrócił się w tej sprawie do Starosty P. W odpowiedzi z dnia [...] września 2007 r. organ, wskazując na treść art. 73 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r., poinformował J. P., iż wypłata odszkodowania nie jest możliwa, z uwagi na nieterminowe zgłoszenie żądania. Tym niemniej, do tej pory nie została w tej sprawie wydana decyzja. Z powyższego zatem wynika, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - pismo J. P. z dnia [...] lipca 2008 r. nie mogło być traktowane jako wniosek (ogólnie rzecz ujmując) o przyznanie rekompensaty za grunt zajęty pod drogę publiczną, bowiem takie postępowania już zostały wszczęte. Okoliczność zaś, że do tej pory nie zostały one zakończone, nie może oznaczać, że należało w tym przedmiocie złożyć nowy wniosek. Bezczynność lub przewlekłość postępowania strona może bowiem zwalczać w sposób do tego przewidziany (art. 37 k.p.a.) a nie mnożąc w tej samej sprawie kolejne wnioski.
W związku z powyższym, nietrafny był zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a, gdyż Sąd rozpoznał istotę sprawy, ustalając, że pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2008 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie nowego postępowania. Było jedynie pismem wnoszonym w toczącym się już innym postępowaniu i z tym stanowiskiem należy się zgodzić.
Nie był także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a, gdyż Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy, a wydając zaskarżony wyrok, oparł go na całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego.
Nie można też było mówić o naruszeniu przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 11, 9, 77 § 1 k.p.a., który to zarzut - w istocie rzeczy autor skargi kasacyjnej - sprowadzał do braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, gdyż – jak wyżej wspomniano – wszczęcie przedmiotowego postępowania było po prostu omyłkowe. Wyjaśnienia te winny bowiem być udzielane stronie, ale we wszczętych przez nią wcześniej, a nadal prowadzonych, postępowaniach.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.