Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1115/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Skarżący P. R. wnioskiem z dnia 24 stycznia 2014 r. wystąpił o przyznanie statusu weterana poszkodowanego w związku z doznanym uszczerbkiem na zdrowiu w czasie pełnienia służby w działaniach poza granicami państwa.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 3 w związku z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), zwanej dalej ustawą o weteranach, odmówił skarżącemu przyznania statusu weterana poszkodowanego.
W toku postępowania organ ustalił, że skarżący jako żołnierz uległ wypadkowi w dniu 25 stycznia 2005 r. pełniąc służbę w [...] w [...]. Jak wynika z protokołu powypadkowego skarżący podczas zakładania koła jezdnego w pojeździe marki STAR 266 poczuł silny ból w prawym barku. Następstwem tego zdarzenia był przykurcz stawu barkowego prawego, nieznacznie upośledzający sprawność ustroju. Z orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2005 r. wynika, że uszczerbek na zdrowiu spowodowany wypadkiem wyniósł 10%. Ponadto wnioskodawcy przyznano odszkodowanie. W ocenie organu, przedmiotowy wypadek nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że przepisy ustawy o weteranach odnoszą się do uprawnień nadanych osobom poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa. Przepisy te nie wchodzą w kolizję prawną z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz. U. z 2014 r., poz. 213), na podstawie których skarżący otrzymał jednorazowe odszkodowanie w związku z uszczerbkiem na zdrowiu pozostającym w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej.
Organ stwierdził, że samo zaistnienie wypadku podczas pobytu poza granicami państwa, do którego doszło z jakichkolwiek przyczyn, nie może skutkować przyznaniem statusu weterana poszkodowanego. Wypadek określony w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach ma postać kwalifikowaną w odróżnieniu od wypadku, o którym mowa w art. 5 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych (...). Wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa jest zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa oraz innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.
Organ podkreślił, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych lub sytuacji związanych bezpośrednio z pobytem poza granicami państwa, co stanowi realizację konstytucyjnej normy nakazującej zagwarantowanie stosownych uprawnień określonemu kręgowi osób. Zaznaczył, że osobom, które nie działały w sytuacji bezpośredniego zagrożenia i które doznały uszczerbku na zdrowiu w wyniku wypadku, który nie mieści się w definicji "wypadku" określonego w art. 4 pkt 15 powołanej ustawy ustawodawca zagwarantował odpowiednią ochronę ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową.
W ocenie organu odwoławczego, wypadek, którego doznał skarżący żołnierz nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie art. 4 pkt 15 lit. c) ustawy o weteranach, przez przyjęcie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do osób, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań ściśle bojowych lub w sytuacji ściśle związanych bezpośrednio z pobytem poza granicami państwa, podczas gdy z materiału dowodowego jasno wynika, iż doznany uszczerbek dotyczy innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem działań przez żołnierza. Zarzucił też naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.
Skarżący wskazał, że wypadek z dnia 25 stycznia 2005 r. był w związku z innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza, jak określone to zostało w art. 4 pkt 15 lit. c) powołanej ustawy. Konstrukcja przepisu nie pozwala bowiem na wniosek, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego tylko osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych. Gdyby tak było, to powyższy przepis ograniczyłby się wyłącznie do lit. a i b. Skoro zatem została w nim wymieniona trzecia przesłanka, to w ocenie skarżącego dotyczy ona działań niemających charakteru bojowego, przy założeniu, że działania te mają bezpośredni związek z wykonywaniem zadań, dla wypełnienia których została powołana misja. Tak więc wypadek wynikający z obsługi pojazdu wykorzystywanego podczas misji mieści się w kategorii działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy art. 2, art. 3 oraz art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach. Stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Wskazał, że w istocie strony postępowania różnią się co do rozumienia użytego w art. 4 pkt 15 lit. c) ustawy o weteranach zwrotu "innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza". Przystępując do wykładni tego pojęcia Sąd pierwszej instancji odwołał się do innych aniżeli językowa metod wykładni, w tym wykładni celowościowej. Za wskazówkę Sąd przyjął uzasadnienie projektu ustawy o weteranach. Zakładał on przyznanie uprawnień dla weteranów poszkodowanych w wyniku działań bojowych, bądź działań skierowanych przeciwko tym weteranom.
W ocenie Sądu wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych lub sytuacji związanych bezpośrednio z pobytem poza granicami państwa, jako realizację konstytucyjnej normy nakazującej zagwarantowanie stosownych uprawnień określonemu kręgowi osób. Na takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych wskazują też wprost wyliczone w pkt a i b art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działania podejmowane w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, oraz zamach lub inne bezprawne działania wymierzone przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa. Ustawodawca dąży zatem według Sądu, do pewnego wyróżnienia i docenienia osób, które narażają swoje życie i zdrowie, mają bezpośredni kontakt z wydarzeniami i sytuacjami, do których nie dochodzi w warunkach pokojowych.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył dodatkowo, że ustawodawca zagwarantował odpowiednią ochronę osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w wyniku wypadku, który nie mieści się w definicji z art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach, ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 4 pkt. 15 lit. c) ustawy o weteranach przez przyjęcie tezy, że cytowany przepis odnosi się wyłącznie do osób, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań ściśle bojowych lub sytuacji ściśle związanych bezpośrednio z pobytem poza granicami państwa, i że skarżący nie działał w sytuacji bezpośredniego zagrożenia, a uszczerbku na zdrowiu doznał w wypadku, który nie miał żadnego związku z działaniami bojowymi, bądź przeciwko skarżącemu, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego w sposób jasny wynika, że doznany przez skarżącego uszczerbek na zdrowiu dotyczy innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 4 pkt 15 lit c) ustawy o weteranach, a istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wypadek jakiemu uległ skarżący pozwala przyznać mu status weterana poszkodowanego w świetle wspomnianej ustawy.
W myśl art. 2 ustawy o weteranach, weteranem działań poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem", może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: 1) misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni;
- 2) grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni.
Zgodnie z art. 3 ustawy, weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem poszkodowanym", może być osoba, która biorąc udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa, doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze.
Z kolei art. 4 pkt. 15 lit. c) ustawy stanowi, że za wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa uznaje się zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z (...) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań:
- - przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,
- - określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnianie bezpieczeństwa państwa.
Do przyznania żołnierzowi statusu weterana poszkodowanego na podstawie art. 4 pkt 15 lit. c) ustawy o weteranach, konieczne jest zatem łączne spełnienie następujących przesłanek: a) wypadek musi mieć charakter nagły, b) wypadek musi zostać wywołany przyczyną zewnętrzną, c) wypadek musi spowodować uszczerbek na zdrowiu, d) wypadek musi zaistnieć podczas lub w bezpośrednim związku z działaniami związanymi z wykonywaniem innych zadań przez żołnierza, niż opisane w art. 4 pkt 15 lit. a) i lit. b).
Zawarte w ustawie określenie odnoszące się do bezpośredniego związku wypadku z wykonywanymi zadaniami należy rozumieć w ten sposób, że wypadek jest następstwem wykonywania przez żołnierza zadań, dla których powołano i wysłano [...]. Specyfika tych zadań, różna od normalnych, zwykłych obowiązków służbowych żołnierzy, która niesie ze sobą realne zagrożenie dla życia i zdrowia żołnierzy, stanowi nieodłączny element w procesie ustalania wypadku.
Innymi słowy, w sytuacji gdy wypadek nastąpił w ramach wykonywania zadań służbowych charakterystycznych dla zawodu żołnierza, bez względu na miejsce pełnionej służby i bez związku ze szczególnym charakterem zadań mandatowych wykonywanych przez jego jednostkę, to sam fakt, że wypadek miał miejsce poza granicami kraju, nie kwalifikuje go jako wypadku w rozumieniu art. 4 pkt 15 lit. c) ustawy o weteranach.
Wskazanie na bezpośredni związek wypadku z wykonywanymi zadaniami, zawarte w powołanym art. 4 pkt 15 ustawy oznacza, że wypadek jest następstwem wykonywania przez żołnierza wyznaczonych zadań. Związek ten ma charakter czasowy, miejscowy oraz przede wszystkim funkcjonalny. Wykonywane przez żołnierza czynności muszą wiązać się z wykonywaniem zadań, do których została wyznaczona określona misja pokojowa lub stabilizacyjna, przy czym niosą one ze sobą realne zagrożenie dla jego życia i zdrowia.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący podczas pełnienia służby poza granicami państwa w [...] na stanowisku starszego kierowcy – ślusarza, przy wykonywaniu obowiązków służbowych uległ wypadkowi, który polegał na tym, że podczas zakładania koła jezdnego w pojeździe marki STAR 266 poczuł ból, czego następstwem był przykurcz stawu barkowego. Z tytułu doznanego urazu przyznano mu świadczenie odszkodowawcze.
W niniejszym przypadku brak jest jednak związku pomiędzy wypadkiem jakiemu uległ skarżący, a działaniami [...]. Brak ten nie pozwala uznać zdarzenia za wypadek i przyznać żołnierzowi statusu weterana poszkodowanego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący został poszkodowany podczas wykonywania swych obowiązków służbowych, jednakże wypadek ten nie mieści się w definicji wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa. Wynika to z faktu, że skarżący nie działał w sytuacji bezpośredniego zagrożenia, a powstały uszczerbek na zdrowiu nie miał związku z działaniami bojowymi lub nawet szeroko pojętymi działaniami stabilizacyjnymi podejmowanymi w warunkach bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia.
Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni art. 4 pkt. 15 ustawy o weteranach odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy, z którego wynika, że zamierzeniem ustawodawcy było to, aby o status weterana poszkodowanego mogła ubiegać się osoba, która brała udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa i doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadania lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze (por. uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa - Sejm RP VI kadencji, nr druku 3754).
Powszechnie przyjmuje się, że weteran to osoba biorąca udział w konkretnych operacjach, która z racji doznanych szkód zasługuje na szczególne uhonorowanie i której przysługują z tego tytułu szczególne uprawnienia. Ustawa o weteranach przyznaje weteranom poszkodowanym liczne uprawnienia w zakresie świadczeń zdrowotnych, pomocy w finansowaniu nauki, uprawnienia socjalne, uprawnienia pracownicze, dodatki do świadczeń emerytalno – rentowych i inne. Wydaje się więc niemożliwe do przyjęcia takie rozumienie przepisu art. 4 pkt. 15 lit. c) ustawy, zgodnie z którym jakiekolwiek zdarzenie skutkujące uszczerbkiem na zdrowiu doznane przez żołnierza w czasie pobytu poza państwem miałoby uzasadniać przyznanie tak wielu korzyści.
Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie wszystkich żołnierzy pełniących służbę poza granicami kraju, którzy doznali uszczerbku na zdrowiu bez względu na przyczyny wypadku, wówczas niepotrzebne byłoby definiowanie wypadku w sposób opisowy wynikający z art. 4 pkt. 15 ustawy. Wystarczyłoby bowiem posłużenie się określeniem, zgodnie z którym wypadkiem jest każde wywołane przyczyną zewnętrzną, nagłe zdarzenie, powodujące uszczerbek na zdrowiu żołnierza pełniącego służbę w ramach misji, czy kontyngentu poza granicami państwa.
Ustawa o weteranach wyraźnie różnicuje pojęcie weterana działań poza państwem (art.
2) od pojęcia weterana poszkodowanego (art. 3). Wypada w tym miejscu podkreślić, że szersze uprawnienia przysługujące weteranowi poszkodowanemu, w stosunku do uprawnień weterana poza granicami państwa, mają rekompensować szkody doznane przez żołnierza w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Ustawodawca definiując wypadek wskazuje na takie działania poza granicami państwa, które są charakterystyczne dla czasu wojny (uderzenie na przeciwnika, odparcie jego uderzeń, zamach) i w tym też kontekście należy dokonywać wykładni tego przepisu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.