Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 622/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. G na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr SKO – [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), odmówił A. G przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego położonego w Sandomierzu przy ul. [...], który uległ zniszczeniu w powodzi z maja i czerwca 2010 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję, wskazując, że zasiłek celowy nie ma charakteru rekompensaty lub odszkodowania za dobra utracone w wyniku klęski żywiołowej.
Organ podał, że rodzina odwołującej się zarówno w przeszłości, jak i aktualnie, zabezpiecza swoje potrzeby mieszkaniowe w budynku płożonym w Trześni. To miejsce zamieszkania przesądzało o skorzystaniu przez rodzinę z pomocy w postaci zasiłków celowych. Odwołująca się nie należy zatem do osób, które zostały pozbawione jedynego swojego mieszkania. Jakkolwiek sytuacja rodziny uległa pogorszeniu wskutek powodzi i nadal jest trudna, to nie uzasadnia jednak przyznania zasiłku celowego na odbudowę domu, który przed stratami spowodowanymi powodzią nie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.
Z tą decyzją nie zgodziła się A. G, składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wskazując, że fakt wynajmowania budynku w Sandomierzu przed powodzią osobie trzeciej nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy uwzględnienia jej wniosku o przyznanie zasiłku celowego z art. 49 ustawy o pomocy społecznej. Podała, że wynajem miał charakter czasowy, a uzyskiwany czynsz nie był wysoki; pokrywał tylko koszty utrzymania budynku. Decydujące znaczenie powinien mieć zamiar zamieszkania w nim przez skarżącą wraz z rodziną tuż po wakacjach 2010 r. Wskazała, że w Trześni zamieszkiwali tylko okresowo (na czas niezbędny do sprawowania pomocy w opiece nad piątką dzieci), korzystając z mieszkania teściów.
Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 622/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę A. G na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. podzielił stanowisko organów administracyjnych, że w przypadku gdy wynikiem klęski żywiołowej jest zniszczenie lokalu mieszkalnego, to pomoc społeczna winna być kierowana do tych osób, które w ten sposób zostały pozbawione lokalu mieszkalnego i mają niezaspokojoną podstawową potrzebę bytową. Zdaniem Sądu decyzja odmawiająca skarżącej przyznania zasiłku celowego nie nosi znamion decyzji dowolnej.
Sąd dodał ponadto, że skarżąca dom w Sandomierzu miała ubezpieczony, co sama przyznała przesłuchana w dniu 12 sierpnia 2010 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej (k. 21 akt administracyjnych). W ocenie Sądu ta okoliczność dodatkowo wzmacnia stanowisko organów, gdyż oznacza, iż strona ma możliwości wykorzystania własnych zasobów, aby pokryć stratę. Prawidłowe jest – zdaniem Sądu – także stanowisko organów, że zasiłek celowy nie ma waloru odszkodowawczego. Skarżąca i jej rodzina nie są osobami bezdomnymi, potrzebę mieszkaniową zaspokajają w tym samym miejscu, co przed wystąpieniem klęski żywiołowej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyła A. G, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w obu instancjach, w tym zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, przez:
- a) nieprawidłową wykładnię art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175 poz. 1362), w tym w szczególności niezauważenie przez Sąd błędnego zastosowania tego przepisu przez organy administracyjne obu instancji, a tym samym zignorowanie ratio legis tego przepisu, którego celem jest pomoc i umożliwienie rodzinie poszkodowanej w wyniku klęski żywiołowej zaspokojenia jej potrzeb bytowo – mieszkaniowych oraz pomoc w naprawie szkód wyrządzonych przez powódź;
- b) zignorowanie podstawowych zasad konstytucyjnych określonych w art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., to jest naruszenie zasady: demokratycznego państwa prawnego, działania na podstawie i w granicach prawa, a także przekroczenie granic uznania administracyjnego, co jednoznacznie naruszyło zasadę równości wobec prawa (równego traktowania obywateli przez władze publiczne);
- c) naruszenie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez zaakceptowanie przez Sąd, że decyzja organu pierwszej instancji wydana była w oparciu o wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa;
- 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez naruszenie obowiązku badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, czy ustalenia faktyczne dokonane przed organami administracji publicznej odpowiadają prawu;
- b) art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., to jest, że skarżąca nie zamieszkiwała w domu, który został zniszczony na skutek powodzi, przyjmując, że nie był on miejscem do zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, a także iż zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca i jej rodzina znalazła się w sytuacji uniemożliwiającej jej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, która to sytuacja uzasadniałaby przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, podczas, gdy w rzeczywistości sytuacja jej rodziny jest wręcz dramatyczna i z pewnością kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego na odbudowę domu;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:
- - ich niezastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo, iż zaskarżona decyzja organu administracyjnego drugiej instancji naruszała wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, a także art. 6, art. 7, 8, art. 77 ust. 1, 107 § 1 k.p.a. z uwagi na brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego przez organy obu instancji, w sytuacji, gdy skarżąca zasadnie wskazywała rażące naruszenia prawa i błędy w ustaleniach faktycznych jeszcze w trakcie postępowania;
- - naruszenie zasady orzekania na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, a także rozstrzygnięcie wątpliwości organu na niekorzyść strony. W szczególności błędem było oddalenie skargi, gdy istniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia dowodów możliwych do uzyskania, a także wskazywanych przez stronę w trakcie postępowania jako celowe i konieczne do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, a to przede wszystkim dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań uzupełniających, jak również zeznań świadków (członków rodziny), na okoliczność potwierdzającą ciężką sytuację życiową skarżącej wynikającą z klęski żywiołowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca ponownie podniosła, że w Trześni zamieszkiwała tymczasowo z uwagi na to, że jest matką pięciorga dzieci, a mieszkanie w Sandomierzu wymagało remontu. Wskazano, że organy administracyjne podejmując decyzję nie zbadały szczegółowo i indywidualnie sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca. Podkreślono, że żaden przepis nie wprowadzała kryterium minimalnego okresu prowadzenia gospodarstwa domowego w zniszczonym domu. Tym samym – w ocenie skarżącej – nawet krótkie zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w konkretnym domu też powinno uzasadniać przyznanie zasiłku celowego na jego odbudowę.
Podniesiono, że w innych podobnych sprawach (zasiłków powodziowych) nie było dla organów administracyjnych istotne, czy poszkodowani mieli możliwość realizowania swoich potrzeb życiowych w innym miejscu, na przykład Burmistrz Miasta Sandomierz. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej w przedmiotowym postępowaniu uznanie administracyjnie oparto na pełnej swobodzie i dowolności organów administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowaniu samodzielnie przez potrzebującego środków zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia.
Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzje wydawane przez organ w tym zakresie opierają się na uznaniu administracyjnym organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Oznacza to jednak, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej.
Wskazać w tym miejscu należy, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Konieczność przeprowadzenia remontu, czy też odbudowy domu będąca następstwem wystąpienia powodzi wyłącza zastosowanie art. 39 tej ustawy. Tak więc przepisy art. 39 i 40, mimo, iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej.
Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek taki "może być przyznany" również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu również mają charakter uznaniowy.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż stałe zamieszkiwanie w niej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia).
Wobec tego uznać należy, że organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęły, iż ocena okoliczności w niniejszej sprawie powinna być prowadzona z uwzględnieniem faktu, że skarżąca swoje potrzeby bytowe może zaspokoić w domu stanowiącym własność jej teścia w Trześni. Rodzina skarżącej zajmuje tam I piętro budynku, gdzie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Natomiast budynek w Sandomierzu, który w chwili zaistnienia powodzi skarżąca wynajmowała, nie stanowił jej centrum życiowego. Trafnie zatem przyjęto w niniejszej sprawie, że w tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżąca stale przebywała, czy też nie, w domu przy w Sandomierzu.
Zauważyć w tym miejscu należy, że zalany budynek w Sandomierzu został objęty nakazem rozbiórki, który to nakaz skarżąca kasacyjnie wykonała dobrowolnie..
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, organy dokładnie ustaliły sytuację skarżącej wskazując, że powódź nie pozbawiła jej oraz jej rodziny miejsca zamieszkania.
Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 151 oraz art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić również należy, że zaskarżony wyrok spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 tej ustawy, zatem i ten zarzut jest chybiony.
Wskazać w tym miejscu należy, że skarżąca mająca liczną rodzinę i znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej może wnosić o przyznanie środków z pomocy społecznej na zasadach ogólnych.
W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wskazać należy, że przyjęta w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa nakazuje władzom publicznym traktować równo, a więc według jednakowej miary, podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Przypomnieć jednak należy, że Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wyrażał stanowisko, że zasada równości nie wyklucza różnicowania sytuacji prawnej adresatów normy prawnej, jeżeli to zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odrębnościach sytuacji prawnej lub faktycznej poszczególnych kategorii adresatów (wyrok z 16 grudnia 1997 r.. K. 8/97. OTK w 1997 r., poz. 30, wyrok z 13 kwietnia 1999 r.. K. 36/98, OTK ZU Nr 3/1999, poz. 40).
Naruszenia konstytucyjnej zasady równości skarżąca upatruje bowiem w tym, że inna osoba, znajdująca się w korzystniejszej od niego sytuacji, otrzymała zasiłek celowy z tytułu powodzi. Podkreślić jednak należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie był władny ocenić prawidłowości przyznania zasiłku celowego osobie w innej sprawie. Sąd w niniejszej sprawie nie może zatem ustosunkować się do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu dotyczącego kwestii przyznania zasiłku celowego osobie poszkodowanej przez powódź na podstawie decyzji administracyjnej w innej sprawie.
W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku konstytucyjnej zasady równości, uznać należy za nieuzasadniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.