Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1178/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], uchylające postanowienie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Opisanym wyżej postanowieniem Burmistrz Miasta T. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], a nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położonymi w obrębie [...] miasta T., do czasu ujawnienia przez Starostę Ł. granic prawnych i władania dla działek o nr [...], [...] i [...] zgodnie z postanowieniem Sądu [...] z dnia [...] października 1958 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że na wniosek E.W., S. W. i M. W. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy wskazanymi nieruchomościami stanowiącymi własność wnioskodawców i skarżącego. W toku postępowania skarżący składał kilkukrotnie wnioski do Starosty o ujawnienie granic prawnych i władania dla spornych działek. Zgodnie z powoływanym przez niego postanowieniem b. Sądu [...] dokonany został podział nieruchomości przy ul. [...] w T., na podstawie projektu podziału sporządzonego przez biegłego inżyniera E. W ocenie organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe, brak rozstrzygnięcia przez Starostę wskazanego zagadnienia wstępnego stanowi istotną przeszkodę w zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego.
W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawcy podnieśli, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na ich wniosek, w jego toku organ powołał geodetę do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic pomiędzy ich nieruchomością a nieruchomością skarżącego. Na tej podstawie w dniu [...] czerwca 2010 r. rozpoczęto czynności ustalenia granic pomiędzy działkami poprzez wznowienie punktów granicznych. W wyniku ich okazania na gruncie między stronami wybuchł spór, co do przebiegu granic, dlatego nie podpisano protokołu granicznego. W dniu [...] lipca 2010 r. czynności wznowiono. Strony oświadczyły, że do zawarcia ugody nie dojdzie. Podpisano protokół graniczny opisujący zaistniałą sytuację, a strony zostały poinformowane o konieczności przekazania sprawy do sądu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchylając zaskarżone postanowienie w całości odmówiło zawieszenia postępowania. Organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego jako podstawy prawnej przeprowadzenia postępowania w sprawie uznanej za kwestię prejudycjalną i jej rozstrzygnięcia co do istoty. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności: pism skarżącego kierowanych do Starosty oraz postanowień Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] lipca 2011 r., prowadzi do wniosku, że istotą kwestii uznanej przez organ za zagadnienie wstępne jest wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym. Rozpatrzenie wniosku właściciela nieruchomości w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego wymaga władczego rozstrzygnięcia organu administracji, zaś podstawę prawną do wydania stosownej decyzji stanowią przepisy art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. – Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.).
Sprawy związane z aktualizacją operatu ewidencyjnego należą co do zasady do właściwości starosty, lecz na podstawie porozumienia z dnia [...] kwietnia 1999 r. zawartego między Starostą Ł. a Burmistrzem Miasta i Gminy T. drugiemu z wymienionych organów zostało powierzone prowadzenie spraw wynikających z powołanej wyżej ustawy w odniesieniu do terenu miasta i gminy T., obejmujące m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym wydawanie decyzji administracyjnych. Sam fakt, iż do rozpatrzenia sprawy głównej oraz kwestii, co do której zachodzi badanie prejudycjalności, właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, nie stanowi przeszkody do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli obie sprawy stanowią przedmiot odrębnych przedmiotowo postępowań, a spełnione są przesłanki określone we wskazanym przepisie.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanie decyzji w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym i na mapie zasadniczej. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne istotą rozgraniczenia nieruchomości jako odrębnego postępowania administracyjnego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentacji. Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 tej ustawy przy ustalaniu przebiegu granic w pierwszej kolejności bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jedynie gdy brak jest odpowiednich danych, są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się go na podstawie zgodnego oświadczenia stron bądź - wyjątkowo – jednej strony.
Katalog dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości został szczegółowo określony w przepisach § 3 – 7 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453). Ma on charakter otwarty i obejmuje m. in. prawomocne orzeczenia sądów i ugody sądowe (§ 4 pkt 3), a w zakresie dokumentów określających położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości: zarówno dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i - choć pod pewnymi warunkami - dokumenty nieznajdujące się w tym zasobie (§ 5, § 6). Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, należące do właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie do właściwości sądów, ma na celu rozwiązywanie sporów dotyczących przebiegu granic nieruchomości i zapewnia kompleksowe rozpatrzenie wszystkich kwestii, które wiążą się z tym zagadnieniem, przy udziale uprawnionego geodety.
Ewidencja gruntów i budynków jest jedynie urzędowym zbiorem informacji, odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów, pełniącym funkcje informacyjno – techniczne i mającym charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W szczególności nie rozstrzyga ona sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Kwestia przebiegu granic nieruchomości dotyka bezpośrednio prawa własności i zakresu uprawnień właścicielskich, przez określenie zasięgu terytorialnego tego prawa. Ponadto, zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej, m.in. w postępowaniu rozgraniczeniowym. Z obowiązujących przepisów wynika prymat postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nad postępowaniem w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, które w zakresie ustalenia przebiegu granic nieruchomości ma charakter wtórny.
Sprawa z zakresu ewidencji gruntów i budynków nie ma zatem wpływu na rozpatrzenie sprawy rozgraniczenia nieruchomości, a tym samym, że nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Strony postępowania rozgraniczeniowego mają zagwarantowaną możliwość kwestionowania wydanych w nim rozstrzygnięć organu w formie odpowiednich środków prawnych bez potrzeby wszczynania innych, pobocznych postępowań.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. G., domagając się jego uchylenia i utrzymania w mocy postanowienia Burmistrza Miasta T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę podkreślił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia przesłanek w nim określonych na organie administracji ciąży obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu.
W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma z urzędu obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia, którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, gdyż właściwy jest inny organ lub sąd.
Innymi słowy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ, prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Z przepisów normujących problematykę rozgraniczania nieruchomości wynika, że zasadnym jest stanowisko organu odwoławczego co do braku podstawy do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego z wyżej wskazanej przyczyny.
Sąd przychylił się w tej mierze do wywodów prawnych tego organu. Rozgraniczenie ze swej istoty polega na skonfrontowaniu aktualnego stanu faktycznego władania, z zasięgiem prawa własności opartym na tytule prawnym do władania. Z tego względu żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości już wcześniej rozgraniczonych. Dokonane ewentualnie poprzednio rozgraniczenie stwarza tylko stan prawny granic sąsiednich nieruchomości, będący pierwszoplanowym, ale jednym z kilku kryteriów rozgraniczenia przewidzianych art. 153 Kodeksu cywilnego. Nie wyłącza to dopuszczalności samego żądania ponownego rozgraniczenia tych samych nieruchomości.
Sąd wskazał też na informacyjny charakter ewidencji gruntów. Rozgraniczenie w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ma tylko pomocniczy charakter, gdyż ustawodawca nadał tej czynności w zasadzie mediacyjny charakter. Strona niezadowolona z administracyjnego ustalenia przebiegu granicy może żądać przekazania sprawy sądowi (art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r.). Wprowadzenie do ewidencji gruntów danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami w oparciu o dokumentację sporządzoną w postępowaniu zakończonym powoływanym przez skarżącego postanowieniem sądu powszechnego nie może w tej sytuacji przesądzać ostatecznie o granicach jego prawa własności, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż na obecnym etapie postępowania zachodzi podstawa do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). W tym wypadku to sąd powszechny będzie kontynuował postępowanie rozgraniczeniowe w oparciu o przesłanki określone w art. 153 K.c.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez T. G. zarzucono naruszenie przepisu art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., na skutek odmowy zawieszenia postępowania, a w jej uzasadnieniu podniesiono twierdzenia dotyczące wpływu prawidłowego ustalenia linii podziału wyznaczonej w postanowieniu b. Sądu [...] z 1958 r. na wynik nowej sprawy podziałowej.
W toku postępowania kasacyjnego skarżący złożył kolejne wnioski dowodowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd II instancji nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz.
39) wyjaśniono, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Strona, wnosząca skargę kasacyjną, obowiązana jest zatem wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone (art. 174 i art. 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oznacza to zatem, że podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów określających postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to, po pierwsze z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), a po drugie - z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze.
Z kolei w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, (opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz.
1) zajęto stanowisko, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że autor skargi kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił wyłącznie naruszenie przepisu art. 125 § 1 P.p.s.a. przez "odmowę zawieszenia postępowania", a jednocześnie w uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu przedstawił okoliczności związane z toczącymi się przed organami administracyjnymi postępowaniami rozgraniczeniowymi. Jednocześnie zauważyć trzeba, że Sąd I instancji rozpatrując skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie podejmował ani nie wydawał żadnych aktów na podstawie wymienionego w skardze kasacyjnej przepisu art. 125 § 1 P.p.s.a., czyniąc przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wskazane w skardze postanowienie.
Powyższy przepis nie mógł mieć zatem w sprawie zastosowania, gdyż sporne postanowienie zapadło na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przy czym organy nie dopatrzyły się podstaw do jego stosowania, a Sąd i instancji stanowisko to zaakceptował. Skoro jednak w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia wyżej wzmiankowanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, to Naczelny Sad Administracyjny pozbawiony został możliwości kontroli zaskarżonego wyroku z tego punktu widzenia. Skarga kasacyjna, nawet mając na względzie wskazane na wstępie niniejszych rozważań uwarunkowania, jest tylko środkiem ograniczonej kontroli wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co oznacza, że skargi takiej nie można oprzeć na jakimkolwiek zarzucie, oczekując tego, że w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie ustali, który przepis został w rzeczywistości naruszony. W sposób oczywisty naruszałoby to zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Na marginesie należało także zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem procesowym, do sporządzenia którego wymagany jest udział fachowego pełnomocnika, a zatem powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Chcąc skutecznie podnieść zarzut naruszenia konkretnego przepisu należy wskazać naruszony przepis, tj. artykuł, paragraf, punkt i ewentualnie podpunkt. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przepis art. 125 § 1 P.p.s.a. składa się z czterech punktów regulujących odrębne przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu. Brak przywołania, którego z nich dotyczy zarzut, samo przez się skutkowałoby niemożnością odniesienia się w postępowaniu kasacyjnym do tak ogólnikowego sformułowania.
Mając na uwadze powyższe, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.