Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 79/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2011 roku Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1, 1a, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3, art., 4, art. 5 ust. 1pkt 1, art., 6 ust. 1 pkt 1, ust. 4i ust. 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), przyznał G. J. dodatek mieszkaniowy w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. w kwocie 128,01 zł miesięcznie, w tym 2,84 zł ryczałtu za brak instalacji gazu przewodowego.
Od tej decyzji G. J. złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała między innymi wysokość wydatków mieszkaniowych w zakresie rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania, poniesionych w miesiącu październiku 2010 r., na podstawie których został wyliczony dodatek mieszkaniowy. Ponadto zarzuciła, że przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego nie została uwzględniona termomodernizacja, a także zakwestionowała wielkość zajmowanego przez nią lokalu, gdyż w jej ocenie rzeczywista powierzchnia lokalu wynosi 35,8 m2.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że katalog wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego określony został w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i nie obejmuje on kosztów termomodernizacji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo wyłączył te koszty z wydatków, uwzględnianych przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Organ podkreślił, że wszystkie rozbieżności dotyczące opłat związanych z eksploatacją mieszkania, zaistniałe w trakcie trwania umowy o korzystaniu z lokalu mieszkalnego, są przedmiotem sporu przed sądem powszechnym.
Natomiast o weryfikację metrażu wnioskodawca może wystąpić do zarządcy budynku. Zaś w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ rozstrzygający sprawę opiera się na potwierdzonych przez tegoż zarządcę danych, nie ma natomiast podstawy prawnej do dokonywania w jego trakcie ustaleń w tym zakresie.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. G. J. wniosła skargę do sądu administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 roku, sygn. akt III SA/Łd 142/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko Kolegium, że w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, określającym katalog wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, nie ma wymienionych opłat za termomodernizację, a w związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo wyłączył je z wydatków uwzględnianych przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Jednakże Sąd wskazał, iż takie rozumowanie nie zostało poparte przez organy żadnymi ustaleniami. W aktach sprawy nie było bowiem aktualnych uchwał, czy pism spółdzielni mieszkaniowej wyjaśniających status i cel powołania funduszu termomodernizacyjnego.
W ocenie Sądu powyższa kwestia miała w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie i miała bezpośredni wpływ na obliczanie wysokości dodatku mieszkaniowego. Sąd uznał bowiem, że jeżeli wpłata na fundusz termomodernizacyjny powiększa wkład mieszkaniowy lub budowlany to należało uznać, że wydatki z tego tytułu wpłat nie należą do wydatków, które można by zaliczyć do wydatków ustalanych dla potrzeb dodatku mieszkaniowego. Natomiast jeżeli w wyniku ustaleń okazałoby się, że wydatki na termomodernizację stanowią koszty zaliczane do kosztów eksploatacji i remontów, to powinny być one uwzględniane w wydatkach dla potrzeb dodatku mieszkaniowego. Organy obu instancji nie wskazały zaś, na jakich dokumentach oparły swoje twierdzenie.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego przyznanego G. J. Organ stwierdził, że z danych zawartych w deklaracji o dochodach oraz wniosku o przyznanie dodatku wynika, że skarżąca spełnia wszystkie kryteria do przyznania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu jednak nie ma możliwości zaliczenia do wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego kwoty 31,52 zł z tytułu dokonanych przez skarżącą wpłat na fundusz termomodernizacyjny Spółdzielni. Organ podał, że z treści pisma Zastępcy Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Z. z dnia [...] października 2011 r. wynika, że wydatek na termomodernizację nie jest związany z bieżącą eksploatacją budynku, lecz z utrzymaniem nieruchomości w odpowiednim standardzie cieplnym. Składka na termomodernizację finansuje modernizację budynku, czyli jest związana z inwestycją, która zwiększa wartość wkładu mieszkaniowego lub budowlanego.
Na tę decyzję G. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uzupełnioną pismem z dnia 22 lutego 2012 r., podnosząc, że wpłaty na fundusz termomodernizacyjny nie są związane z utrzymaniem budynku w odpowiednim standardzie cieplnym, gdyż dokonane przez spółdzielców wpłaty dawno już przekroczyły koszt ocieplenia budynku, a budynek nadal nie jest ocieplony. Wpłaty przeznaczane są na premie, nagrody i wynagrodzenia pracowników Spółdzielni. Ponadto skarżąca zakwestionowała zaliczone opłaty za korzystanie z TV, wskazując, iż od lutego 2004 roku nie posiada TV.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 79/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, że kierunek postępowania w niniejszej sprawie wyznaczyły stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2011 r.
Odnosząc się do wydatków na fundusz termomodernizacyjny, Sąd stwierdził, że nie jest to opłata związana z bieżącą eksploatacją budynku, lecz przeznaczona jest na utrzymanie odpowiedniego standardu cieplnego w budynku. Opłata ta jest bowiem pobierana przez Spółdzielnię jako zaliczka na wkład z tytułu zwiększenia wartości budynku z przeznaczeniem na jego modernizację w następnych latach. W ocenie Sądu organy trafnie oceniły, że opłaty wpłacane jako zaliczka na termomodernizację budynku, co ma doprowadzić do zwiększenia jego wartości, nie mogą być uznane za opłaty związane z eksploatacją lokalu. Celem przyznawanego dodatku mieszkaniowego jest bowiem pomoc osobom o niewielkich dochodach w utrzymaniu mieszkania, nie zaś pokrywanie kosztów jego budowy, modernizacji czy innych nakładów czynionych w lokalu.
Skoro zatem wpłaty na wkład z tytułu zwiększenia wartości budynku są uzupełnieniem wkładu budowlanego, a zatem zwiększają wkład budowlany, to – w ocenie Sądu pierwszej instancji – nie można ich uznać za opłatę związaną z eksploatacją lokalu i uwzględniać przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyła G. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez przyjęcie, że fundusz termoizolacyjny zwiększa wartość wkładu mieszkaniowego/budowlanego, w sytuacji, gdy w istocie jest źródłem finansowania funduszu remontowego i jako taki jest opłatą związaną z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej. W związku z tym opłata pobierana na fundusz termoizolacyjny powinna być uwzględniana przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w ten sposób, że organ administracyjny nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego, nie zbadał nawet, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa dokonuje termoizolacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wpłaty na fundusz termoizolacyjny nie są przeznaczone na inwestycje związane z realizacją procesu termomodernizacyjnego. Zatem – zdaniem skarżącej – w sytuacji, gdy wpłaty na ten fundusz nie uzupełniają wkładu budowlanego/mieszkaniowego, należy je uznać za opłatę eksploatacyjną w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego należy do tak zwanych decyzji związanych, co oznacza, że organ przyznający dodatek mieszkaniowy nie może opierać się na uznaniu administracyjnym.
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady, tryb przyznawania i ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. Jest to świadczenie przyznawane oraz wypłacane przez właściwy organ osobom fizycznym po spełnieniu przesłanek określonych w tej ustawie. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi, stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości podanej w tej normie. Zgodnie z ust. 3 powołanego art. 6 wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wyliczenie tych wydatków zawiera ust. 4 art. 6 omawianej ustawy.
Są nimi: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału.
Z powyższego wynika, że dla potrzeb ustalania dodatków mieszkaniowych mogą być brane pod uwagę przez organ administracyjny tylko wydatki poniesione przez osobę czyniącą starania o dodatek, które mają charakter świadczeń okresowych i wymienione są w ustawie. Szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817). Powołane rozporządzenie w załączniku nr 1 określa urzędowy wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Według tego wzoru, we wniosku należy wskazać łączną kwotę wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc, którym to miesiącem jest miesiąc, w którym składany jest wniosek.
Wobec powyższego organy administracji publicznej zobowiązane są do ustalenia kwoty wydatków na mieszkanie koniecznych do ponoszenia przez wnioskodawcę w miesiącu, w którym złożony został wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przyznawany dodatek mieszkaniowy powinien dotyczyć kosztów bieżących, które obciążają osobę ubiegającą się w dniu złożenia wniosku oraz w okresie wypłacania tego dodatku, gdyż przesłanki te są określone w powołanych wyżej przepisach.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy stwierdzić należy, że wysokość dodatku mieszkaniowego, zależy od: łącznego dochodu gospodarstwa domowego, wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, liczby członków gospodarstwa domowego i powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu.
W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała obniżenie przez organ kwoty wydatków mieszkaniowych zadeklarowanej na potrzeby obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego o kwotę stanowiącą opłatę na fundusz termomodernizacyjny, uznając tę opłatę jako zaliczkę na wkład z tytułu zwiększenia wartości budynku.
Zauważyć w tym miejscu należy, że jak wynika z § 1 ust. 2 uchwały Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Z. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie zasad rozliczania kosztów poniesionych na modernizację budynków, koszty termomodernizacji zwiększają wartość budynków, a tym samym odpowiednio wkłady mieszkaniowe lub budowlane. Znajduje to także potwierdzenie w piśmie z dnia 18 stycznia 2006 r. Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" skierowanym do Referatu Dodatków Mieszkaniowych Urzędu Miasta. W piśmie tym Zarząd Spółdzielni wyraził stanowisko, że wydatek związany z termomodernizacją nie jest związany z bieżącą eksploatacją budynku, ale z utrzymaniem nieruchomości w odpowiednim standardzie cieplnym. Z pisma tego wynika ponadto, że składka na termomodernizację jest związana z inwestycją, która zwiększa wartość wkładu mieszkaniowego i wydatków tych nie należy uwzględniać w opłatach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze powołane wyżej przepisy oraz okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przy obliczaniu kwoty dodatku mieszkaniowego uzasadnione jest pomniejszenie wydatków mieszkaniowych o zaliczkę wpłacaną na termomodernizację, gdyż opłaty dokonywane na ten cel mają doprowadzić do zwiększenia wartości budynku, nie mogą zatem być uznane za opłaty związane z eksploatacją lokalu. Przypomnieć bowiem należy, że celem przyznawanego dodatku mieszkaniowego jest pomoc osobom o niewielkich dochodach w utrzymaniu mieszkania, nie zaś pokrywanie kosztów jego budowy, modernizacji, czy innych nakładów czynionych w lokalu.
Ponadto wskazać należy, że sformułowania jakimi posługuje się ustawodawca w art. 6 ust. 3-6 powołanej ustawy definiując pojęcie wydatków jako: "świadczenia okresowe ponoszone (...) w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego", "opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości", "odszkodowanie za zajmowanie lokalu", "inne (...) opłaty za używanie lokalu mieszkalnego", jednoznacznie wskazują, że chodzi tylko o niezbędne koszty związane z bieżącym korzystaniem z lokalu.
Skoro zatem wpłaty na wkład z tytułu zwiększenia wartości budynku są uzupełnieniem wkładu budowlanego, a zatem zwiększają wkład budowlany, co ma wpływ na zwiększenie wartości spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, to nie można ich zaliczyć do opłat związanych z eksploatacją lokalu i uwzględniać przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego.
Tym samym należy uznać, że zaliczka na wkład z tytułu zwiększenia wartości budynku z przeznaczeniem na jego modernizację nie stanowi wydatku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa stwierdzając, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo wyliczyły skarżącej kasacyjnie wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego, nie zaliczając do niego opłaty na fundusz termomodernizacyjny. Natomiast kwestia, czy wpłacane środki Spółdzielnia Mieszkaniowa przeznaczyła już na ocieplenie budynku, czy też nie zostało to jeszcze dokonane, nie stanowi przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego. Sprawy pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową a lokatorem rozstrzyga bowiem sąd powszechny.
Zatem zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.