Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2864/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I.S., T.D., J.G., K.S., A.B., A.K., M.Ł., M.Ł., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., H.A., T.A. i W/A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 lipca 2015 r. nr [..]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 1 lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 131 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 - tekst jednolity) po rozpatrzeniu wniosku I.S., T.D., J.G., K.S., A.B., A.K., M.Ł., M.Ł., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., H.A., T.A. i W/A., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 29 września 2014 r., umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 grudnia 1953 r. nr Sa.II.4135/50 w części: dotyczącej wywłaszczenia - za odszkodowaniem - nieruchomości położonej w Lublinie przedm. [..], we wsi [..] o pow. 2ha 7660m2, stanowiącej własność S.A..
W uzasadnieniu organ wskazał, że czterema orzeczeniami z dnia 18 listopada 1953 r. nr Sa.II-4135/50 (które organ nadzoru uznał za części składowe jednego orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego z uwagi na ich wydanie w tym samym dniu oraz w ramach jednego postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie:
- - wywłaszczyło nieruchomość położoną we wsi [..] o powierzchni 2ha 7660m2, stanowiącą własność S.A.,
- - wywłaszczyło nieruchomość położoną we wsi [..] o powierzchni 1250m2, stanowiącą własność S.A.,
- - przyznało odszkodowanie w wysokości 7435zł za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 2ha 7660m2, stanowiącą własność S.A.,
- - przyznało odszkodowanie w wysokości 336zł za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 1250m2, stanowiącą własność S.A..
Pismem z dnia 20 grudnia 1953 r., W.A. złożyła odwołanie od ww. orzeczenia z dnia 18 listopada 1953 r.
Decyzją z dnia 23 grudnia 1966 r. nr D.98/KW/66 Odwoławcza Komisja do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu ww. odwołania, zmieniła ww. orzeczenie w ten sposób, że odszkodowanie ustalono na rzecz W.A. i J.K., zaś w pozostałym zakresie zaskarżone orzeczenie zostało utrzymane w mocy.
"Orzeczeniem" z dnia 10 grudnia 1953 r. nr Sa.II-4135/50 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie w formie obwieszczenia ponownie poinformowało o wywłaszczeniu na rzecz Fabryki Samochodów Ciężarowych - za odszkodowaniem - m.in. nieruchomości położonej we wsi [..] o powierzchni 2ha 7660m2, stanowiącej własność S.A..
Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. I.S., T.D., J.G., K.S., A.B., A.K., M.Ł., M.Ł., A.D., B.P., E.J., J.A., B.N., H.A., T.A. i W/A. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10.12.1953r. nr Sa.II.4135/50 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w Lublinie przedm. [..], we wsi [..] o pow. 2ha 7660m2, oraz o pow. 1250m2, stanowiących własność S.A..
Postanowieniem z dnia 29.09.2014r. nr [..] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10.12.1953r. nr Sa.II.4135/50 w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Lublinie przedm. [..], we wsi [..] o pow. 1250m2, stanowiącej własność S.A..
Decyzją z dnia 29.09.2014r. nr [..] Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10.12.1953r. nr Sa.l1.4135/50 w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Lublinie przedm. [..], we wsi [..] o pow. 2ha 7660m2 stanowiącej własność S.A. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 29.09.2014r. nr [..], iż dalsze prowadzenie postępowania nadzorczego jest nie dopuszczalne z uwagi na braku przedmiotu sprawy, tj. orzeczenia, w stosunku do którego możliwe byłoby zastosowanie art. 156 § 1 Kpa i dokonanie oceny jego legalności. Kwestionowane "orzeczenie" z dnia 10.12.1953r. nie jest bowiem decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa, lecz stanowi jedynie tekst jednolity będący syntezą orzeczeń cząstkowych wydanych w dniu 18.11.1953r. Skoro w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego z dnia 18.11.1953 r., zmienionego decyzją z dnia 23.12.1966r., dotyczącego nieruchomości o powierzchni 2ha 7660m2 oraz nieruchomości o powierzchni 1250m2, stanowiących (według treści tego orzeczenia) własność S.A., prowadzone jest odrębne postępowanie nadzorcze pod nr [..] (obecnie rozpatrywany jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18.03.2014r. nr [..] zawieszającym postępowanie w przedmiotowej sprawie), to niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, a w konsekwencji postępowanie należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa.
Ponadto organ wskazał, że w aktach archiwalnych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Urzędu Spraw Wewnętrznych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w Lublinie – [..] pod budowę Fabryki Samochodów Ciężarowych w Lublinie o znaku "Sa.lI.4135/50" znajduje się szereg orzeczeń cząstkowych wydanych w dniu 18.11.1953 r. dotyczących nieruchomości objętych również tekstem jednolitym orzeczenia opatrzonym datą 10.12.1953 r. Przedmiot ww. orzeczeń cząstkowych z dnia 18.11.1953 r. oraz tekstu jednolitego orzeczenia opatrzonego datą 10.12.1953 r. jest tożsamy. Pomimo, że powyższe orzeczenia posiadają różne daty, organ nadzoru uznał, iż w istocie stanowią one funkcjonalnie jedno rozstrzygnięcie, od którego to W.A. złożyła pismem z dnia 20.12.1953 r. odwołanie (w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 2ha 7660m2 oraz nieruchomości o powierzchni 1250m2, które zostało rozpatrzone przez Odwoławczą Komisję do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 23.12.1966 r. nr D.98/KW/66.
Powyższe stanowisko wynika z faktu, iż orzeczenie z dnia 18.11.1953 r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego poprzez jego doręczenie W.A. w dniu 10.12.1953 r. (co wynika z treści w/w odwołania), zaś tekst jednolity orzeczenia opatrzony datą 10.12.1953 r. został podany do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia w dniu 15.12.1953 r. (co wynika z adnotacji na egzemplarzu znajdującym się w aktach sprawy).
Zdaniem organu nie stoi na przeszkodzie do uznania ww. orzeczeń cząstkowych z dnia 18.11.1953 r. oraz orzeczenia z dnia 10.12.1953 r. jako jednego rozstrzygnięcia fakt, iż podstawą wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej jest tekst jednolity tego orzeczenia. W oparciu o analizę akt archiwalnych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Urzędu Spraw Wewnętrznych o nr "Sa.II.4135/50" można bowiem stwierdzić, że błędnie wskazano datę wydania orzeczenia jako dzień 10.12.1953 r., tj. dzień sporządzenia tekstu jednolitego, podczas gdy należało powołać datę sporządzenia orzeczeń cząstkowych tj. dzień 18.11.1953 r. Nie zmienia to faktu, że podstawą wpisu w księdze wieczystej jest w rzeczywistości orzeczenie z dnia 18.11.1953 r. Podanie zaś błędnej daty w tekście jednolitym orzeczenia nie sprawia, iż powyższe orzeczenia należy uznać za dwa różne rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze ówczesne standardy prawne i zasady prowadzenia postępowań administracyjnych, które znacząco odbiegały od obecnych rozwiązań prawnych, w ocenie organu nadzoru w niniejszym przypadku doszło w istocie do ponownego poinformowania stron, jak również innych osób zainteresowanych w trybie obwieszczenia o treści orzeczenia z dnia 18.11.1953 r., tyle że ze wskazaniem innej - błędnej - daty orzeczenia, czego nie można jednak utożsamiać z wydaniem nowej decyzji w odrębnej sprawie. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie doszło do wydania jednej decyzji w sensie materialnym, a jedynie zastosowano celem jej podania do wiadomości stron dwa różne sposoby doręczeń przewidziane prawem. Przy tym należy wskazać, iż przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. dopuszczały możliwość dokonania publicznych obwieszczeń w sytuacji gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało zainicjonowane jednym wnioskiem, dotyczyło nieruchomości położonych w jednej gminie, które stanowiły własność kilku osób oraz w sytuacji gdy nieznane było organowi miejsce zamieszkania właścicieli nieruchomości. (powyższe okoliczności bezspornie występują w niniejszej sprawie).
Ponadto organ wskazał, iż merytoryczne zarzuty podniesione przez wnioskodawców zostaną rozpatrzone w postępowaniu prowadzonym obecnie pod nr [..] dotyczącym oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 18.11.1953 r. nr Sa.II-4135/50 oraz decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 23.12.1966 r. nr D.98/KW/66.
Na powyższą decyzję została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżone decyzji.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi analiza akt archiwalnych zgromadzonych w sprawie pozwalała na uznanie, tak jak słusznie uczynił to orzekający w sprawie Minister, iż "orzeczenie" z dnia 10.12.1953 r., którego nieważności w części domagają się skarżący nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a, lecz stanowi jedynie tekst jednolity będący syntezą wszystkich orzeczeń cząstkowych wydanych w dniu 18.11.1953 r., której dokonano w celu ich obwieszczenia, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. które dopuszczały możliwość dokonania publicznych obwieszczeń w sytuacji gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało zainicjowane jednym wnioskiem, dotyczyło nieruchomości położonych w jednej gminie, które stanowiły własność kilku osób oraz w sytuacji gdy nieznane było organowi miejsce zamieszkania właścicieli nieruchomości. Powyższe potwierdza także analiza zgromadzonych w sprawie akt, jak również okoliczność, iż jego wydanie nie zostało poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym, tak jak miało to miejsce w przypadku orzeczeń z 18 listopada 1953r.
Niewątpliwie zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania jednej decyzji w sensie materialnym, a jedynie zastosowano celem jej podania do wiadomości stron dwa różne sposoby doręczeń przewidziane prawem.
Wobec uznania, że dokument, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący nie jest decyzją, zdaniem Sądu, zasadnie organy uznały, iż zachodzi podstawa do umorzenia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 105 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że zakresem postępowania nieważnościowego objęte są jedynie decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli skarżący, zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez organ oraz Sąd I instancji art. 80, art. 105 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd błędnie przyjął, że dokument, którego stwierdzenia domagają się skarżący nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji niezasadnie organ umorzył postępowanie. Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 80 k.p.a., bowiem nie odniósł się w wydanym rozstrzygnięciu do kwestii oparcia wpisu własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie decyzji zbiorczej z dnia 10 grudnia 1953 r., a nie na decyzjach cząstkowych z dnia 18 listopada 1953 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie trzeba przypomnieć, że wedle brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, brak też jest innych okoliczności branych pod rozwagę z urzędu. Oznacza to związanie tego Sądu wskazaną w kasacji podstawą i zarzutami przytoczonymi na jej uzasadnienie.
Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego tj. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez organ oraz Sąd I instancji art. 80, art. 105 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 grudnia 1953 r. jest decyzją administracyjną, która mogła być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, czy też nie jest decyzją administracyjną i postępowanie wszczęte w tym przedmiocie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura).
Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma więc miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie brak jest elementu przedmiotowego sprawy administracyjnej, bowiem orzeczenie z dnia 10 grudnia 1953 r. nie jest jej substratem.
Zauważyć należy, że wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odnoszą się tylko wyłącznie do decyzji administracyjnych oraz w oparciu o art. 126 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 K.p.a. Przepis ten nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności innych form działania organów administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie umorzenie przez organ postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 10 grudnia 1953 r. spowodowane było uznaniem, iż orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną.
W tym miejscu wskazać należy, iż z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że organ w dniu 18 listopada 1953 r. wydał szereg rozstrzygnięć o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości w stosunku do poszczególnych właścicieli m. in. orzeczenie dotyczące wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Lublinie przedm. [..], we wsi [..] o pow. 2 ha 7660 m², stanowiącą własność S.A.. Wydanie przez organ orzeczeń z dnia 18 listopada 1953 r. poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania administracyjnego na co wskazują znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty. Przede wszystkim obwieszczeniem z dnia 16 stycznia 1952 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie podało do publicznej wiadomości, że wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości położonych w Lublinie na przedm. [..] oraz we wsi [..] i [..], wskazując, iż każda zainteresowana osoba może składać wnioski i sprzeciwy.
Ponadto z akt administracyjnych wynika, iż w przedmiocie wywłaszczenia poszczególnych nieruchomości odbyła się rozprawa oraz sporządzono protokoły, które zostały podpisane przez poszczególnych właścicieli nieruchomości. Po przeprowadzeniu w/w czynności organ wydał w dniu 18 listopada 1953 r. orzeczenia odnoszące się do poszczególnych nieruchomości. Natomiast orzeczeniem z dnia 10 grudnia 1953 r., którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, organ dokonał syntezy decyzji z dnia 18 listopada 1953 r. w celu podania ich treści do publicznej wiadomości, na co jednoznacznie wskazuje adnotacja na orzeczeniu z dnia 10 grudnia 1953 r. Stwierdzić zatem należy, iż nie jest to nowe rozstrzygnięcie w sprawie, a jedynie stanowi ono uporządkowaną formę decyzji wydanych w dniu 18 listopada 1953 r. W konsekwencji organ oraz Sąd I instancji słusznie uznały, iż orzeczenie z dnia 10 grudnia 1953 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a.
Z tych względów, jako nietrafne ocenić należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a., a w konsekwencji także art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. albowiem Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.