Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1631/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 641/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. F., W. B., Ł. F. i M. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 16 stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 16 stycznia 2020 r.), Minister Rozwoju (dalej Minister) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 [ze zm.], dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku M. F., Ł. F., W. B. i M. N., (dalej skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 26 listopada 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z 26 listopada 2018 r.) odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z 30 września 1961 r. nr [...] (dalej orzeczenie z 30 września 1961 r. bądź orzeczenie odszkodowawcze) o przyznaniu odszkodowania za część gruntu budowlanego położonego w K. gm. kat. [...] obj. [...] I.kat [...] o pow. 1082 m2 z całości o powierzchni 1756 m2, wywłaszczonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie 12 lipca 1961 r. (dalej decyzja wywłaszczeniowa), utrzymał w mocy decyzję z 26 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe, będące przedmiotem rozstrzygnięcia organów, toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. z 1958 nr 17 poz. 70, dalej ustawa z 1958 r. bądź uztwn). Organ dokonywał oceny kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej w brzmieniu tej ustawy sprzed nowelizacji ustawą z 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1961 r. nr 5 poz. 32, dalej nowelizacja). Minister wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym ocenia się sprawę wg stanu prawnego i stanu faktycznego istniejących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 21 uztwn, odszkodowanie za nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych. Z odnalezionych dokumentów wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniach 21-22 grudnia 1960 r. Spełniono zasady związane z terminami zawiadamiania stron. W rozprawie brali udział rzeczoznawcy W. O. i S. P. W trakcie rozprawy ustalono przedmiot wyceny i jego stan; brak jest dowodów, że T. M. czy K. M. wnosili o ich uzupełnienie. Nie było przeszkód co do możliwości przesłuchania biegłych; zapis protokołu że zlecono opracowanie nowego elaboratu nie oznacza, że nie było możliwe przesłuchanie biegłych na rozprawie.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 uztwn, po wydaniu dnia 12 lipca 1961 r. orzeczenia wywłaszczeniowego wskazano, że odszkodowanie zostanie ustalone odrębną decyzją. W aktach sprawy brak jest dokumentacji wskazującej na to, że przed wydaniem decyzji odszkodowawczej odbyła się kolejna rozprawa - o której mowa w art. 22 ust. 2 uztwn.

Zdaniem Ministra, samo stwierdzenie naruszenia art. 22 ust. 2 uztwn nie jest równoznaczne z zakwestionowaniem standardu demokratycznego państwa prawa. By tę przesłankę spełnić należałoby wykazać, że doszło do naruszenia zasady słusznego odszkodowania - co nie miało miejsca w tej sprawie.

Podstawą do przyznania odszkodowania stanowiła opinia ww. rzeczoznawców z 22 września "1961" [winno być "1960" - w aktach archiwalnych, uw. NSA] r. i aneks do nie[j] z 23 stycznia 1961 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami wysokość odszkodowania była uzależniona od podatku opłacanego za wywłaszczany grunt. W tej sprawie nie udało się go ustalić. W związku z tym biegli oszacowali tę nieruchomość w dwu wersjach - jak za parcelę budowlaną i gruntową a ostatecznie wysokość odszkodowania ustalono na podstawie wartości przyjętej jak za grunt budowlany. Najpierw za podstawę przyjęto 8% przyjętych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w K. ustalonych na 300.000 zł. W aneksie do operatu przyjęto natomiast 9% tych kosztów - stawkę wyższą niż poprzednia. Aneks sporządzono na podstawie obowiązujących przepisów, przez uprawnionych biegłych a aktualizacja operatów nie była zakazana przez prawo.

Minister podkreślił, że na datę sporządzania opinii i aneksu do niej, nie obowiązywał wolny rynek sprzedaży nieruchomości. Odszkodowanie było wyliczane na podstawie "sztywnych stawek" i polegało na pomnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną i niezmienną cenę 1 m2 gruntu. W przypadku gruntu budowlanego (art. 8 ust. 6 [zd. 1] uztwn) określało się w zależności od rodzaju miasta, położenia gruntu i jego obszaru, w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Jeżeli wywłaszczenie następowało na "potrzeby" [winno być "cele"] budowy lub przebudowy ulicy czy wyrównanie granic zieleni publicznej część działki budowlanej nieprzekraczającej 25% obszaru nieruchomości wywłaszczanej następowało bez odszkodowania (art. 8 ust. 8 uztwn). Dopiero za pozostały grunt przyznawano odszkodowanie.

W tej sprawie rzeczoznawcy przyjęli ostatecznie 9% przeciętych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego w K. ustalonego (w obu opiniach) na 300.000 zł. Wywłaszczeniu podlegał grunt budowlany o pow. 1082 m2 z całości 1756 m2. Rzeczoznawcy ustalili stawkę z 1 m2 na 15,38 zł (300.000 zł x 9%=27.000 zł; 27.000 zł: 1756 m2=15,38 zł/m2). Ponieważ wywłaszczenie następowało na cele rozbudowy ulicy, odszkodowanie należało się za grunt w części przekraczającej 25% powierzchni - w tym wypadku za 643 m2 (art. 8 ust. 8 uztwn). Odszkodowanie prawidłowo wyliczono na 9.889,34 zł ("642" [winno być "643"] m2 x 15,38 zł/m2).

Z akt sprawy nie wynika by właściciele nieruchomości na jakimkolwiek etapie postępowania kwestionowali ustalenia faktyczne rzeczoznawców, przyjętą przez nich stawkę czy wysokość ustalonego odszkodowania (wtedy 8%); nie złożyli także odwołania.

O rażącym naruszenia prawa przy ustalaniu odszkodowania mówimy gdy jest ono ustalone w sposób dowolny, bez opinii, bez udziału biegłych, niegodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Oznacza to, że kwestionowane orzeczenie "wywłaszczeniowe" [winno być "odszkodowawcze" - s. 5 akapit ostatni decyzji z 26 listopada 2018 r.; s. 8 akapit 2 decyzji z 16 stycznia 2020 r. - uw. NSA] nie naruszało prawa w takim stopniu, że nie dałoby się pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami takiego orzeczenia. Brak rozprawy przed wydaniem orzeczenia odszkodowawczego nie miał wpływu na ustalenie jego wysokości. Decyzja nie zawiera innych wad powodujących konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 6, [art.] 21, 22 ust. 2, [art.] 23 ustawy z 1958 r. oraz art. 7, 8, 77 i [art.] 80 kpa.

Podtrzymali zarzuty odwołania wskazując, że: odszkodowanie przyznano bez przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania rzeczoznawców; odszkodowanie nie mogło być mniejsze niż 5% wartości 300.000 zł tj. winno wynosić 15.000 zł; przepisy dotyczące odszkodowania za grunt i przyjmowanej stawce 5-10% nie uzależniały jej od tego czy był wywłaszczany cały grunt czy jego część. To pojawiło się dopiero w nowelizacji ustawy. Dlatego przyznanie odszkodowania wyłącznie za powierzchnię przekraczającą 25% było niesłuszne, niezgodne z przepisami i niedopuszczalne. Odszkodowanie było przyznawane za obszar przekraczający 300 m2 w wysokości 300.000 zł niezależnie czy wywłaszczano całą nieruchomość czy jej część. Przepisy ustawy nie uprawniały do dokonywania jakichkolwiek rozliczeń przez dzielenie, odejmowanie i mnożenie metra kwadratowego. Z art. 8 ust. 6 uzrid wielkość obszaru biegli brali pod uwagę określając wartość odszkodowania w przedziale 5-10% a dalsze wyliczenia były bezprawne i rażąco sprzeczne z przepisami ustawy.

Skarżący porównali elaboraty sporządzone w tej spawie i doszli do przekonania że ten na podstawie którego doszło do ustalenia odszkodowania był rażąco niski w szczególności dlatego, że zmieniał wysokość poprzednich.

Co do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazano, że pominięcie rozprawy stanowiło naruszenie art. 8 kpa (odpowiednik obecnego 10 [§ 1 i 2] kpa). Na jedynej rozprawie nie wysłuchano biegłych, co wynika z jej protokołu. Biegli w toku postępowania administracyjnego w sposób nieuprawniony zmniejszyli odszkodowania w stosunku do pierwotnej opinii. Wydanie decyzji odszkodowawczej bez przeprowadzenia stanowi rażące naruszenie art. 22 uzrid. W postępowania pominięto T. M.2, dziedziczącego po J. M. (k. 2-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 641/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (wyrok Sądu Najwyższego z 7.3.1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

NSA wskazał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

Jest niedopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. wyrok z 4.3.2004 r. IV SA 3121/02 WSA w Warszawie, Lex 156916).

Podstawowe zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że: przyznane odszkodowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami, w wadliwej wysokości - rażąco zaniżone; nie przeprowadzono rozprawy przez wydaniem tego orzeczenia co samo w sobie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów ustawy; wobec nieprzeprowadzenia rozprawy nie było możliwości wysłuchania biegłych, także na jedynej (wcześniejszej) rozprawie; pominięto stronę T. M.2.

Sąd I instancji wskazał, że kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji a nie strony. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek z wad z art. 156 § 1 kpa istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. By strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa (wyroki NSA z: 23.2.2018 r. I OSK 745/16; 13.12.2017 r. I OSK 1448/17; 31.10. 2017 r. I OSK 3447/15; 18.10.2017 r. I OSK 1322/17).

Podstawę prawną wydania decyzji wywłaszczeniowej były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Sądu, mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty należy podzielić wywody organu, że co prawda doszło do naruszenia art. 22 ust. 2 uzrid w brzmieniu sprzed nowelizacji jednakże biorąc pod uwagę skutki decyzji naruszenie to nie ma charakteru rażącego i nie wpływało w sposób istotny na wysokość przyznanego odszkodowania.

Przepis ten stanowił, że organ może odroczyć w czasie (do 3 miesięcy od daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowego) wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania i wydać ją po przeprowadzeniu rozprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Niesporne było w niniejszej sprawie, że taka rozprawa nie była przeprowadzona, co stanowi o naruszeniu art. 22 ust. 2 uzrid.

Natomiast przeprowadzono rozprawę 20-21 grudnia 1960 r. na którą stawili się biegli rzeczoznawcy i na której ustalano przedmiot wywłaszczenia i wartość przyjmowaną dla działki zabudowanej domem [jednorodzinnym] pięcioizbowym w K. (300.000 zł). Strony (właścicieli nieruchomości wywłaszczanych) o tej czynności zawiadamiano prawidłowo i mogły one bez przeszkód wziąć w niej udział. Okoliczności te wynikają z protokołu tej rozprawy.

Brak przeprowadzenia rozprawy a co za tym idzie brak możliwości przesłuchania na niej [opinii - verba legis, art. 21 zd. 1 art. 21 uzrid w brzmieniu pierwotnym - uw. NSA] biegłych stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 uzrid. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie to musi być oceniane w kontekście całej sprawy a w szczególności tego czy przyznane z tym uchybieniem odszkodowanie było słuszne i zgodne z przepisami (wyroki NSA z: 17.9.2019 r. I OSK 2746/18; 7.5.2014 r. I OSK 1042/11; 10.12.2010 r. I OSK 228/10). W wyrokach tych NSA wskazał, że gdy podstawę prawną do przyznania odszkodowania stanowiła ustawa z 1958 r., odszkodowania były ustalane na podstawie stawek sztywno ustalonych w przepisach. Organ wskazał, że w tej sprawie wartość odszkodowania odnosiła się do wartości kosztów przeciętnego wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie K. Stawki były określone na poziomie od 5-10 %, co wynikało z art. 8 ust. 6 uzrid.

Zgodnie z art. 8 ust. "7" [winno być "8" - uw. NSA] uzrid, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości.

Oznacza to, wbrew wywodom skargi, że organ przyznając odszkodowania jedynie za część przekraczającą 25% obszaru wywłaszczeniowego, postąpił zgodnie z tą regulacją prawną.

Art. 8 ust. "7" [winno być "8" - uw. NSA] uzrid odsyłał do zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 8 ust. 6 tej ustawy co oznacza, że nie tylko kryterium powierzchniowe ale i stawki określone w tym przepisie mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ prawidłowo ustalił, że wywłaszczenie następowało na cele publiczne - poszerzenie ulicy, wywłaszczenie nie dotyczyło całej nieruchomości a zatem odszkodowanie było należne za powierzchnię faktycznie wywłaszczoną minus 25% jej [obszaru]. Wyliczenia zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe więc nie ma potrzeby ich powtarzania.

Przyznane odszkodowanie było zgodne z przepisami prawa, mieściło się w stawkach o jakich mowa w art. 8 ust. 6 uzrid a ich charakter (sztywne) uzasadnia twierdzenie, że naruszenie art. 22 ust. 2 uzrid w kontekście wysokości przyznanego odszkodowania nie godzi w zasady demokratycznego państwa prawa.

Biegli nie musieli przyznać odszkodowania w maksymalnych (jak wywodzi skarga) 10% wartościach kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Przepis przewidywał "widełki", co oznacza, że to biegli decydowali o rozmiarze procentowym uwzględniając granice wskazane w ustawie. We wszystkich opiniach (J. P., J. O. i S. P.) przyjęto taką samą wartość tych kosztów. Przyjęto różn[e] stawk[i]. Dwaj ostatni rzeczoznawcy przyjęli stawkę 9% w aneksie do opinii a więc korzystniejszą niż w opinii głównej (8%). Oznacza to, że aneks do opinii (jego aktualizacja na datę przyznawania odszkodowania) był korzystniejszy niż poprzednie wyliczenia.

Niezrozumiałe są wywody skargi, że wyliczenia biegłych w zakresie w jakim pomniejszyli odszkodowanie o 25% są bezprawne. Jasno wynika z art. "22 ust. 7" [winno być "8 ust. 8" - uw. NSA] uzrid, że w przypadku wywłaszczania gruntu pod cele związane z budową czy poszerzaniem ulic za 25% gruntu odszkodowania się nie należy a należy się za pozostałą faktycznie wywłaszczoną część.

Nie bez znaczenia jest to, że sami zainteresowani właściciele tej nieruchomości zgodzili się na wysokość przyznanego odszkodowania i nie składali od tego orzeczenia odwołania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowadministracyjnym w aspekcie braku rozprawy i braku wysłuchania na rozprawie biegłych należy mieć na względzie całokształt całej sprawy (wyrok NSA z 1.9.2011 r. I OSK 1461/10).

To że inna była wyliczona wcześniej wartość odszkodowania nie zmienia faktu, że ostatecznie ustalona była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa a strona zainteresowana się na taką wysokość zgodziła. Podnoszenie przez spadkobierców [właściciela] wywłaszczonej nieruchomości, po ponad 50 latach, że wysokość tego odszkodowania była rażąco niska, nie znalazło akceptacji Sądu I instancji.

Nie można zarzucić organowi, że wydał orzeczenie bez opinii biegłych i że było ono niezgodnie z przepisami ustawy z 1958 r. [w brzmieniu pierwotnym]. Zaniechanie przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej opinii biegł[ych] nie miało wpływu na wysokość odszkodowania, ustalonego w decyzji, bowiem odszkodowanie orzeczone zostało na podstawie właściwie uzasadnionej opinii biegł[ych]; zasady i stawki istotne dla tego szacunku były wówczas sztywno ustalone w przepisach a właściciele godzili się nawet na 8% "wartość" [winno być "przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego"] przyjętą w opinii głównej.

Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z 1958 r., polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczano nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a przez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Te wszystkie argumenty przemawiając za zasadnym przyjęciem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia "wywłaszczeniowego" [winno być "odszkodowawczego" - uw. NSA].

Brak udziału w postępowaniu jednego ze spadkobierców dawnej właścicielki nie stanowi, w świetle art. 156 kpa podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego a co za tym idzie naruszenia art. 8 kpa [w ówczesnym brzmieniu] (k. 36, 41-45 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł M. N., reprezentowany przez r. pr. E. M., zaskarżając wyrok I SA/Wa 641/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w zw. z art. 3 ust. 1 z 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez skupienie się przez Sąd głównie na analizie dotyczącej art. 22 ust. 2 ww. ustawy, natomiast brak analizy stanu faktycznego i brak analizy przepisów prawa, pod rządami których dokonano wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie gm. kat. [...] obj. [...] I.kat [...] - w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone pod rządami ustawy z 1958 r. przed jej nowelizacją, natomiast odszkodowanie zostało ustalone w sposób, którego ww. ustawa nie przewidywała, co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że orzeczenie odszkodowawcze nie naruszało prawa, gdy z analizy przepisów ustawy z 1958 r. sprzed nowelizacji i przepisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej jednoznacznie wynika sprzeczność między treścią orzeczenia ustalającego odszkodowanie, a przepisami prawa które winny stanowić jego podstawę prawną;
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne przyjęcie, że art. 8 ust. 6 ustawy z 1958 r. po nowelizacji ze stycznia 1961 r. ma zastosowanie do niniejszej sprawy i wyliczenie odszkodowania według kryterium powierzchniowego oraz stawki za m2 ma zastosowanie do niniejszej sprawy prowadzonej według przepisów ustawy sprzed nowelizacji;
4. 3. art. 141 § 4 ppsa przez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia do przepisów prawa, które winny być podstawą ustalenia wysokości odszkodowani[a], przywołanie art. 8 ust. 6 uztwn, bez wskazania którą wersję artykułu Sąd przywołuje;
5. II. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 6 i art. 22 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - przez nieuznanie, że orzeczenie ustalające wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Krakowie gm. kat. [...] obj. [...] I. kat [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że organ wywłaszczeniowy prowadząc postępowanie z pominięciem przepisów tej ustawy, a z zastosowaniem przepisów wynikających nowelizacji ustawy, mimo że nowelizacja nie miała zastosowania do niniejszej ustawy - a tym samym w sposób oczywisty naruszył prawo, co skutkowało naruszeniem racji ekonomicznych i gospodarczych stron postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 52-56 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Ocena zarzutów procesowych w kontrolowanej sprawie uzależniona jest od wyniku kontroli zarzutów prawnomaterialnych, przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt II petitum skargi kasacyjnej), jako najdalej idący.

Mimo, że autor skargi kasacyjnej upatruje nieważności orzeczenia odszkodowawczego w tym, że organ wywłaszczeniowy prowadził postępowanie w trybie ustawy wywłaszczeniowej sprzed nowelizacji, lecz ustalił odszkodowanie z pominięciem przepisów tej ustawy, a z zastosowaniem przepisów wynikających z nowelizacji ustawy, mimo że nowelizacja nie miała zastosowania do niniejszej sprawy (s 2/3 skargi kasacyjnej), to zarzut ten jest postawiony niestarannie. Zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie przywołuje precyzyjnych danych dzienników ustaw, w których promulgowano każdy z tych aktów prawnych.

Mimo tej niestaranności, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Dla jasności wywodu należy wskazać, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe dnia 25 maja 1960 r. na wniosek [z dnia 20 kwietnia 1960 r. nr [...]; k. 6 oznaczona czerwonym ołówkiem kopiowym - gdzie na s. 1 pod poz. 3 opisano przedmiotową nieruchomość] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K.-miasto w K., na podstawie art. 15, 16 i 18 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17 poz. 70 - zatem w brzmieniu pierwotnym) zawiadamiając właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (w aktach archiwalnych).

Dnia 9 lutego 1961 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1961 r. nr 5 poz. 32, dalej ustawa z 31 stycznia 1961 r. bądź nowelizacja). Przepisem przejściowym był art. 3 nowelizacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 nowelizacji, "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzone będą zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem jej wejścia w życie.". Zgodnie zatem z art. 3 ust. 1 nowelizacji, zasadą było stosowanie do spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji, przepisów ustawy z 1958 r. w brzmieniu pierwotnym. Wyjątki od tej zasady wprowadził ustawodawca w art. 3 ust. 2 nowelizacji: "Przepisy art. 1 pkt 3 lit. a) i b), pkt 5 lit. a), pkt 12 i pkt 15 niniejszej ustawy mają również zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.". Żaden z przepisów wymienionych w ustępie 2 art. 3 nowelizacji nie dotyczył art. 8, art. 21 i art. 22 ustawy z 1958 r. w brzmieniu pierwotnym. Nowelizacji art. 8 uztwn dotyczył art. 1 pkt 4 nowelizacji, a ten przepis nie został wymieniony jako wyjątek w art. 3 ust. 2 nowelizacji.

Z protokołu rozprawy spisanego w dniu 21 grudnia 1960 r. w lokalu Prezydium Rady Narodowej m. K.wynika, że w rozprawie udział wzięli w szczególności: inż. W. O. - jako biegły; inż. S. P. - jako biegły. W Opisie nieruchomości, w punkcie 3 wskazano; "Nieruchomość obj. [...] I.kat [...] o pow. 1756 m2 z czego do wywłaszczenia 1082 m2. Właścicielem hipotecznym jest: J. ze S. M. Właścicielem pozahipotecznymi są: 1. Ob. H. M. w 1/3 cz.

1. 2. Ob. M. M. w 1/3 cz.
2. 3. K. M. w 1/3 cz. K. ul. [...] [...]. Jest to parcela budowlana, od której nie stwierdzono jaki jest płacony podatek. Analiza gleby wykazała, że jest to gleba w klasie pierwszej gruntów ornych. Parcela jest używana przez Ob. N. K. [...] Parcela jest obsiana trawą z koniczyną" (k. 19 oznaczona czerwonym ołówkiem kopiowym - s. 1, 2/3 protokołu rozprawy - w aktach archiwalnych).

Z orzeczenia z 30 września 1961 r. nr [...] wynika, że na podstawie art. 7, 8 ust. 6 i 8, art. 12-14, 19-23 i 26 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17 poz. 70 [zatem w brzmieniu pierwotnym - uw. NSA) Prezydium Rady Narodowej w m. K. orzekło o przyznaniu odszkodowania w kwocie 9.889,34 zł, za część gruntu budowlanego, położonego w Krakowie położonego w Krakowie gm. kat. [...] obj. [...] I.kat [...] o pow. 1082 m2, który był własnością J. ze S. M. i został wywłaszczony tut. orzeczeniem z dnia 12 lipca 1961 r. Nr.j.w. Z powyższej kwoty odszkodowanie przyznaje się: 1. Ob. H. M. współ.[właścicielom] pozah.[ipotecznym] w 1/3 cz. 3.296,45 zł, 2. Ob. M. M. " 3.296,45 [zł], 3. K. M. " 3.296,45 [zł] (k. 43 oznaczona czerwonym ołówkiem kopiowym - w aktach archiwalnych).

Zatem już sama treść decyzji odszkodowawczej wskazuje, że organ odszkodowawczy - wbrew zarzutowi II petitum skargi kasacyjnej, orzekł o odszkodowaniu na podstawie powołanych przepisów ustawy z 1958 r. w brzmieniu pierwotnym, prawidłowo nie stosując przepisów wynikających z nowelizacji. Samo porównanie treści art. 8 ust. 6 i 8 uzwrn w brzmieniu pierwotnym i w art. 8 ust. 6 i 8 uzwrn w brzmieniu po nowelizacji wskazuje, że organ odszkodowawczy zastosował owe przepisy w brzmieniu pierwotnym, jak to prawidłowo przyjął Sąd I instancji.

Także wyliczenie odszkodowania, dokonane w Aneksie z dnia 22 września 1961 r. do obliczenia odszkodowania [...] podane w operacie szacunkowym z dnia 23.I.1961 r. do Nr. [...], z dnia 23.XI.1960 r. dotyczący pozycji 1-3-7-8-9, przez rzeczoznawców PRN inż. W. O. i inż. S. P., zostało uczynione prawidłowo (s. 1/2 Aneksu - poz. 3, gdzie biegli - wobec niemożności ustalenia rodzaju podatku, dokonali prawidłowych obliczeń, wskazując jednoznacznie "przy parceli budowlanej reszta odszkodowania jak podano w operacie na s. 6" (przy czym należy zauważyć, że wyliczenie odszkodowania w operacie szacunkowym z 23 stycznia 1961 r. "Do Nr.[...]" inż. S. P. i W. O., dla poz. 3 rozpoczyna się na s. 6, a kończy na s. 8 operatu szacunkowego; oba dokumenty w aktach archiwalnych w folijce za mapą). W Operacie z 23 stycznia 1961 r. biegli wyraźnie wskazali na różnice w wysokości odszkodowania "II. Za parcelę gruntową o ile jest płacony podatek gruntowy 1082 m2 x zł 3,60 = 3.895.20 [zł...] Przy podatku od nieruchomości zł 24.ooo Przy podatku gruntowym zł 3.895.20 (s. 7-8 Operatu z 23 stycznia 1961 r., przy czym w Operacie i w Aneksie biegli przyjęli 300.000 zł jako przeciętne koszty wybudowania w K. domu jednorodzinnego pięcioizbowego, co przy zastosowaniu 8% tych kosztów dało kwotę 24.ooo zł w Operacie, a przy zastosowaniu 9% - korzystniej dla wywłaszczonej - 27.ooo zł w Aneksie. Różnice pomiędzy wyliczonymi uprzednio odszkodowaniami wynikały z faktu, że biegli nie mogli ustalić, który z dwu rodzajów podatku dotyczył przedmiotowej nieruchomości.

Nieusprawiedliwiony zatem okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 6 i art. 22 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz.U. z 1958 r. nr 17 poz. 70 - w brzmieniu pierwotnym] w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz.U. z 1961 r. nr 5 poz. 32]. Organ odszkodowawczy prawidłowo zastosował art. 8 ust. 6 i ust. 8 ustawy z 1958 r. w brzmieniu pierwotnym, a rozważania i wyliczenia organu II instancji, kontrolujące prawidłowość orzeczenia z 30 września 1961 r. były trafne (s. 5-7 decyzji z 16 stycznia 2020 r.) i słusznie zostały aprobowane przez Sąd I instancji.

Zarzuty z punktu I.1. i I.2., wskazane w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie.

Wskazanie norm odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa) nie zostało dokonane starannie, lecz Naczelny Sąd Administracyjny zidentyfikował samodzielnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jako wzorzec kontroli (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 s.38/39). Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 6 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 3 ust. 1 nowelizacji przez skupienie się przez Sąd głównie na analizie dotyczącej art. 22 ust. 2 uztwn oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne przyjęcie, że art. 8 ust. 6 "ustawy wywłaszczeniowej po nowelizacji ze stycznia 1961 r. ma zastosowanie do niniejszej sprawy", nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 5, 6).

W skardze kasacyjnej jej autor dokonał rozdzielenia zarzutów materialnoprawnych od zarzutów procesowych, lecz rozdzielenie to nie było całkowicie poprawne. Nie ulega wątpliwości, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak przyjmuje zgodnie doktryna i orzecznictwo, choć jest zamieszczony w ustawie mającej generalnie charakter procesowy (Kodeksie postępowania administracyjnego), jest przepisem prawa materialnego a w związku z tym winien być łączony z odpowiednim przepisem, mającym ten właśnie charakter.

Do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo przy badaniu zarzutu II petitum skargi kasacyjnej, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów wyżej przedstawionych.

Sąd I instancji wyłącznie art. 8 ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji, aprobując w tej materii prawidłowe stanowisko organów nadzoru, czemu dał wyraz odwołując się prawidłowo do brzmienia art. 8 ust. 6 i ust. 8 ustawy z 1958 r. w brzmieniu pierwotnym, przeto prawidłowo stosował normę intertemporalną z art. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Sąd I instancji nie skupił się głównie na analizie dotyczącej naruszenia art. 22 ust. 2 uztwn, lecz trafnie uznał, że brak wysłuchania opinii biegłych na skutek nieprzeprowadzenia osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania (art. 22 ust. 2 in fine uztwn) nie spowodowały skutków społeczno- gospodarczych, które wskazywałyby niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności (Borkowski/Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1013 nb 60, s. 1015 nb 61).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko utrwalone w ostatnich latach, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 uztwn (w brzmieniu pierwotnym), jednak naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z: 6.11.2008 r. I OSK 1459/07; 20.11.2009 r. I OSK 195/09). Opinia biegłego w ówczesnych realiach, gdy podstawą ustalenia odszkodowania był art. 8 ust. 6 i ust. 8 uztwn (sprowadzała się do prostych obliczeń matematycznych. Przy prawidłowym doborze podstaw i parametrów obliczeń, brak zeznań biegłych na osobnej rozprawie (art. 22 ust. 2 in fine uztwn) nie stanowił rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Sąd I instancji prawidłowo aprobował pogląd organów nadzoru, że opinia biegłych, uzupełniona Aneksem, była prawidłową podstawą do przyznania odszkodowania orzeczeniem odszkodowawczym. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, ówczesne opinie biegłych (elaboraty), z uwagi na normatywne podstawy ustalania odszkodowań (przy braku - jak w kontrolowanej sprawie - budynków), ograniczały się do prostych działań rachunkowych, w których uwzględniano powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości; wartości 1 m2 tego rodzaju nieruchomości. Wbrew zarzutowi I.1., Sąd I instancji trafnie aprobował prawidłowe ustalenia faktyczne organów nadzoru i dokonał właściwego zastosowania przepisów prawa (art. 8 ust. 6 i 8 ustawy z 1958 r. w brzmieniu pierwotnym - o czym Sąd kasacyjny wypowiedział się przy analizie zarzutu II). Pogląd, że "z analizy przepisów wywłaszczeniowej sprzed nowelizacji i przepisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej jednoznacznie wynika sprzeczność pomiędzy treścią orzeczenia ustalającego odszkodowanie, a przepisami prawa które powinny stanowić jego podstawę prawną", jest nieuprawniony.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia do przepisów prawa, które winny być podstawą ustalenia wysokości odszkodowani[a], przywołanie art. 8 ust. 6 uztwn, bez wskazania którą wersję artykułu Sąd przywołuje. Sąd I instancji odwołuje się w swym uzasadnieniu do pierwotnej wersji ustawy z 1958 r. - w tym w szczególności do art. 8 ust. 6 i ust. 8 uztwn w pierwotnym brzmieniu. Tak uczynił to organ odszkodowawczy i organy nadzoru, co Sąd I instancji trafnie aprobował. Łatwo tę okoliczność ustalić, bowiem oficjalny charakter ma tekst aktu prawnego publikowanego w Dzienniku Ustaw (in casu - Dz.U z 1958 r. nr 17 poz. 70 - s. 293-299). Mimo zatem, że Sąd I instancji nie podał wprost, którą wersję art. 8 ust. 6 przywołuje, to z treści rozważań jednoznacznie wynika, że przez cały czas ma uwadze wyłącznie pierwotne brzmienie art. 8 ust. 6 uztwn. Sam autor skargi kasacyjnej nie wskazuje publikatorów obu ustaw (wywłaszczeniowej i nowelizacji), choć obowiązany jest to w skardze kasacyjnej czynić.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.