Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3312/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę X w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2009 r.) i stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...], odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]nr hip. [...],[...] i [...] w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] – nieruchomości stanowiącej własność komunalną.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy.
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret). Uregulowana była w księdze wieczystej jawnym wpisem na imię S. R., E. z R. F., B. z R. G. w księdze hipotecznej [...],[...],[...] i [...] wszyscy niepodzielnie - zgodnie z zaświadczeniami Sądu Grodzkiego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 1949 r.
Pismem z datą wpływu [...] października 1948 r. spadkobiercy dawnych właścicieli złożyli z zachowaniem terminu z art. 7 ust. 1 dekretu wnieśli o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] stycznia 1963 r.), odmówiło spadkobiercom d. właścicieli ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...],[...] i [...] oraz stwierdziło, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną.
Grunt przedmiotowej nieruchomości hipotecznej wszedł w skład działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...]. Działka o nr ew. [...] została skomunalizowana, co potwierdza decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. nr [...], i stanowi własność [...].
Decyzją z [...] września 1989 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 1989 r.), przekazano nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w użytkowanie na czas nieoznaczony Y z siedzibą w W. Decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1997 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2.
Umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] września 1997 r., Rep. A nr [...], nieruchomość określona jako działka ewidencyjna nr [...], zabudowana dwukondygnacyjnym budynkiem, została oddana w użytkowanie wieczyste X (dalej X), następcy prawnemu Y i do chwili obecnej pozostaje w użytkowaniu wieczystym X. Dnia [...] lipca 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosek A. F.-F. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1963 r., odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nr hip. [...], [...] i [...], w części stanowiącej własność komunalną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2007 r.), stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] stycznia 1963 r.
Dnia 2 października 2007 r. do Kolegium wpłynął wniosek [...] Spółdzielni Gastronomicznej [...] (dalej skarżąca bądź Spółdzielnia [...]) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Wniosek oparto na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. poz. 98 ze zm., dalej kpa) i wskazano, że skarżąca, mimo że jest aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości pochodzącej z dawnej nieruchomości dekretowej, nie brała udziału w postępowaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. wznowiło postępowanie zakończone decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2009 r.), uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2007 r., i stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nr hip. [...], [...] i [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność komunalną, zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jego nieważności z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2009 r. Kolegium stwierdziło, że wniosek o wznowienie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaistniała przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłanka, gdyż [...] Spółdzielnia Gastronomiczna [...], będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości pochodzącej z dawnej nieruchomości dekretowej objętej orzeczeniem z [...] stycznia 1963 r., w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2007 r. jak i obecnie miała interes prawny w postępowaniu zakończonym tą decyzją.
Tymczasem Spółdzielnia [...] nie brała udziału w postępowaniu, nie zawiadomiono jej o jego wszczęciu i nie doręczono decyzji. Kolegium stwierdziło, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] września 1997 r., Rep. A nr [...], nieruchomość opisana w ewidencji jako działka nr [...] zabudowana dwukondygnacyjnym budynkiem, została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Gastronomicznej [...] i do chwili obecnej pozostaje w użytkowaniu Spółdzielni. Tytuł prawny skarżącej do nieruchomości potwierdza odpis z księgi wieczystej dołączony do akt. Oddanie w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości nastąpiło na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, orzeczenie z [...] stycznia 1963 r., w zakresie rozstrzyganym stosownie do kognicji Kolegium (w części skomunalizowanej), wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. F.-F. (dalej wnioskodawczyni). We wniosku podniesiono, że organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził wnikliwej analizy, czy oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste doprowadziło do nieodwracalnych skutków prawnych. Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni odbyło się w formie nieodpłatnej, a więc czynność taka nie korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z 16.10.1995 r., IV SA 747/94). Stosownie do art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej kwh], ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Po zawieszeniu (na skutek śmierci jednej ze stron), a następnie podjęciu postępowania, pełnomocnik wnioskodawczyni w kolejnym piśmie procesowym podniósł, że w niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste zostało wprawdzie ustanowione na podstawie umowy notarialnej z [...] września 1997 r., niemniej, wbrew twierdzeniom organu, umowa ta została poprzedzona decyzją administracyjną, tj. decyzją z dnia [...] września 1989 r. o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie poprzednikowi prawnemu nabywcy, tj. [...] Spółdzielni Spożywców [...] z siedzibą w [...]. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nawet nie wystąpił o wydanie odpisu tej decyzji, która ma kluczowe znaczenie dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Bez decyzji z 1989 r. ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości było niemożliwe, decyzja ta stanowiła niejako warunek ustanowienia użytkowania wieczystego.
Dawna nieruchomość hipoteczna położona przy ul. [...] nr hip. [...] obejmuje obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], znajdującą się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] i działkę nr [...] stanowiącą własność [...]. Organ błędnie ustalił stan faktyczny stwierdzając, że obecnie nieruchomość, w zakresie gruntów skomunalizowanych, obejmuje jedynie działkę nr [...].
Po rozpoznaniu wniosku A. F.-F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchyliło własną decyzję z [..] października 2009 r. i stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1963 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...].
W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że konstatacja, że orzeczenie administracyjne z [...] stycznia 1963 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] Nr hip. [...], [...] i [...] rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu, nie budzi wątpliwości.
Zgodnie księgą wieczystą nr [...], w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wchodzi część dawnej nieruchomości hip. [...]. Działka nr [...] jest w całości własnością miasta stołecznego [...] i nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym ani osoby prawnej, ani fizycznej. Należało stwierdzić nieważność orzeczenia z [...] stycznia 1963 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki nr [...]. Grunt wchodzący w skład działki nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...]. Jeżeli chodzi o tę część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], [...] i [...], która wchodzi w skład działki [...], należy dokonać ponownej oceny, czy w stosunku do tego gruntu orzeczenie z [...] stycznia 1963 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne.
O ewentualnych nieodwracalnych skutkach prawnych w stosunku do gruntu wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] można mówić dopiero po ocenie decyzji z [...] września 1989 r. nr [...], którą [...] Spółdzielni Spożywców [...] z siedzibą w [...] przekazano w użytkowanie na czas nieoznaczony nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...]. Ta decyzja była bowiem podstawą do zawarcia umowy notarialnej użytkowania wieczystego tego gruntu przez następcę prawnego [...] Spółdzielni Spożywców [...], którym jest obecny użytkownik wieczysty -Spółdzielnia [...]. Akt notarialny użytkowania wieczystego zawarty dnia [...] września 1997 r., Rep. A nr [...], w § 2 powoływał decyzję z [...] września 1989 r. nr [...], którą przekazano nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w użytkowanie na czas nieoznaczony [...] Spółdzielni Spożywców [...] z siedzibą w [...]. Wskazano w tej umowie art. 2c ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz.
U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzugg] oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. nr 91, poz. 455 ze zm., dalej ustawa z 7 października 1992 r.], które dawało Spółdzielni roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu.
Zatem to decyzja o ustanowieniu użytkowania, a nie orzeczenie o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego dawnym właścicielom, była podstawą do zawarcia aktu notarialnego użytkowania wieczystego gruntu. W sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną – a ma to miejsce w niniejszej sprawie – to ta właśnie decyzja (w tym przypadku decyzja o ustanowieniu użytkowania), a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej zawarcie umowy notarialnej na skutek innej kolejnej decyzji nie stanowi – w rozumieniu art. 156 § 2 kpa – nieodwracalnego skutku prawnego decyzji dekretowej.
Swoje stanowisko Kolegium w dużej mierze oparło na argumentacji zawartej w wyroku NSA z 4.12.2012 r. I OSK 1505/12 (dalej wyrok I OSK 1505/12) i poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z 3.2.2012 r. I SA/Wa 2437/10. W wyroku I OSK 1505/12 NSA stwierdził między innymi, że okoliczność ustanowienia aktem notarialnym użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] nie stanowiła przesłanki negatywnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Spółdzielni [...] umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie pozostawała w bezpośrednim związku z decyzją z [...] kwietnia 1965 r. lecz z decyzją z [...] 1989 r. o przekazaniu działki w użytkowanie [...]. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wynika to wprost z aktu notarialnego, w którego treści podano, że nieruchomość gruntowa objęta umową na mocy decyzji z [...] 1989 r. została przekazana w użytkowanie [...], która to Spółdzielnia była w dniu [...] grudnia 1990 r. użytkownikiem tej nieruchomości oraz że Spółdzielni przysługuje na podstawie art. 2c ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności budynku.
Jeżeli przedmiotem postępowania jest decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, to ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji spowoduje konieczność podjęcia orzeczenia co do wniosku złożonego przez dotychczasowych właścicieli gruntu nieruchomości [...], która podlegała przepisom dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (uzasadnienie uchwały NSA z 20.3.2000 r. OPS 14/99; wyrok NSA z: 21. 10.2009 r. I OSK 40/09; 20.6.2012 r. I OSK 609/11).
Mając to na uwadze SKO ostatecznie orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1963 r., w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...].
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Gastronomiczna [...] w [...]. Zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działki nr [...], zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 156 § 2 kpa).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
Sąd I instancji w całości podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy dokonane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Umowa w formie aktu notarialnego z [...] września 1997 r., Rep. A nr [...], na mocy której skarżąca [...] Spółdzielnia Gastronomiczna [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...], zawarta została w wyniku realizacji roszczenia wynikającego z art. 2c ust. 1, 2 i 3 uzugg oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. Wynika to wprost z § 2 pkt 2 aktu notarialnego z [...] września 1997 r. Roszczenie to powstało dlatego, że [...] Spółdzielnia Spożywców [...] (poprzedniczka prawna skarżącej) stała się z mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1989 r. użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) i pozostawała nim w dniu [...] grudnia 1990 r. (§ 2 pkt 1 aktu notarialnego).
Ustalenia te potwierdzają dokumenty wymienione w § 2 aktu notarialnego i protokół uzgodnienia warunków ustanowienia użytkowania wieczystego z [...] września 1997 r. nr 100. Z § 3 tego protokołu wynika, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej Spółdzielni nastąpi na podstawie art. 2c uzugg.
Zgodnie z przywołanym w akcie notarialnym art. 2c uzugg spółdzielni, związkowi spółdzielczemu i innym osobom prawnym przysługiwało roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, jeżeli w dniu [...] grudnia 1990 r. były użytkownikami określonego w tym przepisie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy.
W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że ustanowienie użytkowania wieczystego było następstwem wcześniejszej decyzji o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie [...]. Słusznie organ stwierdził, że kwestia skutków prawnych wywołanych ustanowieniem użytkowania wieczystego wiąże się z decyzją z [...] września 1989 r., nie zaś z orzeczeniem z [...] stycznia 1963 r., odmawiającym dawnym właścicielom ustanowienia użytkowania wieczystego.
Nie zasłużyły na uwzględnienie zarzuty skargi, że organ zaniechał zbadania, czy roszczenie skarżącej o ustanowienie użytkowania wieczystego istniało także na podstawie art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz.127 ze zm., dalej ugg), niezależnie od wydania decyzji z [...] września 1989 r. o przekazaniu gruntu w użytkowanie. Faktu ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej w drodze konkretnej czynności prawnej i skutków z tego wynikających nie można bowiem rozpatrywać w kategoriach abstrakcyjnych, w oderwaniu od treści umowy z [...] września 1997 r. Z umowy zaś jednoznacznie wynika, że causa tej czynności to roszczenie wynikające z art. 2c ust. 1, 2 i 3 uzugg, a nie z art. 88a ugg. Ten ostatni przepis w ust. 2 stanowił, że w wypadku, gdy spełnione zostaną określone w tym przepisie przesłanki, wskazanym w nim osobom prawnym "przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich obiektów budowlanych".
W postępowaniu nadzorczym, w którym wydana została zaskarżona decyzja, organ nadzoru wręcz pozbawiony był możliwości dokonywania ustaleń, co do ziszczenia się lub nie roszczenia z art. 88a ust. 2 ugg, gdyż nie należało to do jego kompetencji ani nie mieściło się w ramach sprawy prowadzonej w trybie nadzoru.
Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że nie budzi jego wątpliwości, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1963 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] Nr hip. [...], [...] i [...] rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Ocenę tę Sąd instancji w zupełności podzielił, mając przede wszystkim na uwadze fakt, że organ dekretowy nie poczynił żadnych ustaleń wykluczających możliwość korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela w świetle obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Ponieważ zagadnienie to nie było sporne, Sąd odwołał się w tej materii tylko do ustaleń poczynionych przez Kolegium na s. 4 decyzji z [...] października 2009 r., a które organ nadzoru w zaskarżonej decyzji przyjął jako niewątpliwe.
Skargę kasacyjną wywiodła [...] Spółdzielnia Gastronomiczna [...] w [...], reprezentowane przez pełnomocnika adw. J. J. J., zaskarżając wyrok I SA/Wa 3312/14 w całości, a wydanemu w sprawie rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego – art. 156 § 2 kpa przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarcie umowy ustanowienia użytkowania wieczystego oraz wybudowania budynku nie może być skutkiem wydania decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego, a organ nadzorczy nie ma kognicji do badania cywilnoprawnych skutków decyzji i w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji;
- 2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa przez nieuchylenie decyzji organu nadzorczego wydanej w II instancji, mimo że organ nadzorczy nie podjął niezbędnych czynności; nie zebrał odpowiedniego materiału dowodowego i nie rozpatrzył należycie materiału, jakim dysponował, w celu ustalenia, czy roszczenie skarżącej o ustanowienie użytkowania wieczystego istniało także na podstawie art. 88a ugg, niezależnie od wydania decyzji z 29 września 1989 r. o przekazaniu gruntu w użytkowanie;
- 3. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa przez nieuchylenie decyzji organu nadzorczego wydanej w II instancji, mimo że organ nadzorczy nie podjął niezbędnych czynności i nie zebrał materiału dowodowego w celu ustalenia, kiedy został wybudowany budynek gastronomiczny, na jakich działkach gruntu został on posadowiony i czy możliwe jest odwrócenie skutków prawnych wynikających z wybudowania tego obiektu;
- 4. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa przez nieuchylenie decyzji organu nadzorczego wydanej w II instancji, który to organ nieprawidłowo uznał, że umożliwienie rozporządzenia gruntem przez Skarb Państwa, a następnie po jego skomunalizowaniu przez Miasto [...] faktyczne rozporządzenie tym gruntem w postaci zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego nie jest bezpośrednim skutkiem orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1963 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego;
które to naruszenia skutkowały wydaniem wyroku oddalającego skargę mimo jej zasadności.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie, na wypadek stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej części; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) okazały się niezasadne. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 415-416 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.
Sąd I instancji trafnie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo ustaliło fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymi faktami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, że w umowie notarialnej z [...] września 1997 r. Rpert. A nr [...] przed notariuszem Z. M., strony wprost wskazały, że "Spółdzielni przysługuje na podstawie art. 2c ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm./ oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. nr 91, poz. 455 ze zm./ - roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności budynków" (§ 2 pkt 2 umowy z [...] września 1997 r.).
Kolegium nie miało obowiązku gromadzić dowodów dla ustalenia, czy roszczenie skarżącej istniało także na podstawie art. 88a ugg. Zaskarżony wyrok opiera się na prawidłowej wykładni art. 88a ugg. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że osobie, która do dnia 5 grudnia 1990 r. uzyskała na działkę budowlaną, stanowiącą własność Skarbu Państwa lub gminy, ostateczną decyzję lokalizacyjną, przysługuje - w razie odmowy oddania tej działki w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym - roszczenie o zobowiązanie właściciela działki do złożenia oświadczenia woli o oddanie tej działki w użytkowanie wieczyste. Roszczenie takie nie przysługuje osobie, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała pozwolenie na budowę obiektu handlowego na działce dzierżawionej od gminy lub Skarbu Państwa (uchwała SN z 11.3.1994 r., III CZP 17/94, OSNC 1994/ 10/185). Środkiem prawnym, [przysługującym osobie ubiegającej się o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów na podstawie art. 88a ugg], może być tylko roszczenie przewidziane w art. 64 kc i art. 1047 kpc, właściwy zaś do rozstrzygnięcia ewentualnego sporu jest sąd cywilny (uzasadnienie uchwały III CZP 17/94, aprobowanej przez G. Bieńka, Z. Marmaja, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Komentarz, ZCO 1995, s. 286-287, uw. 1). Uchwała zarządu gminy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobie prawnej określonej w trybie art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.) ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli (wyrok SN z 9.6.1999 r., III RN 9/99, OSP 2000/12/179, z aprobującą glosą J. Kremisa). Ustawodawca wskazał, że "Roszczenie, o którym mowa w ust. 2 i 3 [art. 88a], wygasa jeżeli wnioski zawierające to roszczenie nie zostaną złożone do dnia 31 grudnia 1996 r." (art. 88a ust. 4 ugg). Odpowiednikiem art. 88a ust. 2-4 ugg jest obecnie art. 208 ust. 2-4 ugn. Roszczenie z art. 208 ust. 2 wygasło (G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 1023, uw. 13), jeżeli stosowne wnioski nie zostały złożone przez osoby uprawnione do dnia 31 grudnia 1996 r. (termin zawity).
Art. 208 ust. 2-4 ugn dotyczy wyłącznie postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok SN z 22.6.2005 r., III CK 628/04, Lex 177205, aprobowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 1234-1235, nb 13, 14). Zagadnienie, czy skarżąca złożyła wniosek zawierający roszczenie o którym mowa w art. 88a ust. 2 ugg, może być przedmiotem oceny wyłącznie sądu cywilnego. Tym samym trafnie Sąd I instancji uznał, że Kolegium nie miało kompetencji do badania, czy wobec skarżącej ziściło się bądź nie ziściło się roszczenie z art. 88a ust. 2 ugg.
Organ administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu nie miał obowiązku badania, kiedy został wybudowany budynek gastronomiczny, na jakich działkach i czy możliwe jest odwrócenie skutków prawnych wynikających z wybudowania tego budynku (zarzut 3). Utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego jest, że wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym (wyrok NSA z 30.11.2005 r., II OSK 232/05, Lex 196639). W trakcie prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji w każdym przypadku powinien badać charakter skutków prawnych decyzji, które ona wywołała, a wobec tego, czy są to skutki odwracalne, czy też nie (wyrok WSA w Warszawie z 1.8.2013 r., I SA/Wa 1386/13, Lex 1366894). Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste spółdzielni aktem notarialnym, a następnie postawienie na nim budynków i ustanowienie własnościowych praw do lokali na rzecz osób trzecich, stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (wyrok NSA z 21.3.2013 r., I OSK 1480/12, Lex 1339586, aprobowany przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, uw.
IV.8). Zatem to nie sam fakt wybudowania budynku przez spółdzielnię, a uzyskanie przez spółdzielnię prawa użytkowania gruntu i wybudowanie na nim budynku mieszkalnego a następnie obrót cywilnoprawny (zbycie własnościowych praw do lokali na rzecz osób trzecich), stanowi przesłankę negatywną z art. 156 § 2 kpa.
W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że decyzja wywołująca bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, winna być usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Natomiast decyzja wywołująca pośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, z uwagi na nieodwracalny skutek prawny (oceniany stosownie do właściwości i kompetencji organu administracyjnego) kwalifikuje się tylko do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (uchwała 5 Sędziów NSA z 9.1.1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13, aprobowana przez J. Borkowskiego – op. cit., s. 753 nb 34).
Trafnie Sąd I instancji podzielił pogląd, zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] umową z [...] września 1997 r. było następstwem decyzji z [...] września 1989 r. przekazującej [...] Spółdzielni Spożywców [...] - poprzedniczce Spółdzielni [...] – użytkowanie przedmiotowej nieruchomości (§ 2 pkt 1 umowy z [...] września 1997 r.). Tym samym trafnie Sąd I instancji uznał, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] umową cywilnoprawną, nie było bezpośrednim skutkiem orzeczenia z [...] stycznia 1963 r., lecz decyzji z [...] września 1989 r. Tym samym zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 156 § 2 kpa i nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa. Powołane przez autora skargi kasacyjnej orzeczenia Sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego nie prowadzą do odmiennej wykładni art. 156 § 2 kpa niż zaprezentowana w wyroku I SA/Wa 3312/14. Zarzuty 1 i 4 skargi kasacyjnej nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników.