Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1636/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 października 2021 r., nr SKO.4114.371.2021, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., II SA/Łd 56/22, oddalił skargę. Wyrok ten dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniosła R. W. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.; dalej: u.ś.r.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalenie i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162 ze zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku stałego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
3. 2. niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz niewzięcie pod uwagę, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia i w związku z tym złożyła wniosek, w którym zrezygnowała z prawa do zasiłku stałego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czego Kolegium nie wzięło pod uwagę, bowiem skarżąca nie przedłożyła Kolegium decyzji uchylającej zasiłek stały w wyznaczonym terminie;
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 70, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o uchylenie prawa do zasiłku stałego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy organ I instancji był niewłaściwy do załatwienia tej sprawy i nie przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosku do organu właściwego, w związku z czym nie została wydana decyzja o uchyleniu prawa do zasiłku stałego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto wniesiono o przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.), jak również niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 70 i art. 80 k.p.a.

Istota sporu sprowadza się odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką – K. S. w okresie, w którym na mocy decyzji z 8 kwietnia 2021 r. przysługiwało jej prawo do zasiłku stałego, przyznanego na okres od 1 marca 2021 r. do 31 marca 2023 r.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku stałego.

Brzmienie powyższego przepisu oznacza, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany zasiłek stały, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku stałego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku stałego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność.

Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – wnioskiem z 17 lutego 2021 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Organ I instancji decyzją z 13 kwietnia 2021 r. odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 7 lipca 2021 r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę decyzją z 4 sierpnia 2021 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 28 lipca 2021 r. ustalono, że skarżąca ma przyznany zasiłek stały. Prawo do zasiłku stałego zostało przyznane decyzją z 8 kwietnia 2021 r. na okres od 1 marca 2021 r. do 31 marca 2023 r. Zatem nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 u.ś.r. i w związku z tym skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad matką – K. S. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z 4 sierpnia 2021 r.

Organ odwoławczy pismem z 15 września 2021 r. wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że skutecznie wstrzymała prawo do zasiłku stałego i nie pobiera obecnie tego zasiłku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, datowanej na 13 października 2021 r., skarżąca oświadczyła, że złożyła wniosek dot. rezygnacji z prawa do zasiłku stałego i jak tylko otrzyma decyzję uchylającą prawo do zasiłku stałego, zobowiązuje się do przedłożenia organowi odwoławczemu uwierzytelnionej kopii decyzji.

W oświadczeniu datowanym na 13 października 2021 r., złożonym organowi I instancji i dołączonym do pisma z 13 października 2021 r. skierowanym do organu odwoławczego, skarżąca oświadczyła, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – matką K. S. rezygnuje z prawa do zasiłku stałego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego, że skutecznie wstrzymała prawo do zasiłku stałego.

W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z 27 października 2021 r. wydane przez MOPS w Łodzi, z którego wynika, że w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 27 października 2021 r. skarżąca pobrała zasiłek stały za miesiące: sierpień (data wypłaty: 12 sierpnia 2021 r.); wrzesień (data wypłaty: 13 września 2021 r.); październik (data wypłaty: 12 października 2021 r.).

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro w dniu 29 października 2021 r. (data wydania decyzji przez organ odwoławczy) funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku stałego na okres od 1 marca 2021 r. do 31 marca 2023 r., a przy tym skarżąca pobierała to świadczenie, to nie było prawnie możliwe przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od początku marca 2021 r.

Przypomnieć należy, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie – w realiach rozpoznawanej sprawy – złożenie przez stronę zainteresowaną wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie - w toku postępowania odwoławczego - złożenie oświadczenia o rezygnacji z prawa do otrzymywanego zasiłku stałego w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – nie mogło wywołać skutku w postaci wyeliminowania negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku stałego. Skutek taki mogła wywołać dopiero ostateczna decyzja o wstrzymaniu/uchyleniu prawa do zasiłku stałego.

Zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.) jak również art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie mogą być w tym stanie rzeczy uznane za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 70 i art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że skoro skarżąca dopiero w październiku 2021 r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku stałego, a przy tym pobrała zasiłek stały za październik 2021 r., to nie można wywodzić, że w październiku 2021 r. zaistniały wszystkie przesłanki przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Sąd I instancji nie naruszył zatem ww. przepisów akceptując stanowisko organu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 marca 2021 r.

Powyższy zarzut nie może zatem być uznany za zasadny.

Wobec tego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.