Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3165/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.W. (dalej także, jako: "skarżąca") na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Naczelnik Gminy w R. decyzją z dnia [...] marca 1978 r., wydaną na podstawie art. 2 i 13 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91, dalej, jako: "ustawa z 1971 r."), orzekł o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego położonego we wsi R., należącego do spadkobierców F. K. Skarżąca, spadkobierczyni po C. K., synu F. K., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa – organ nie wskazał strony postępowania, dowodów na potwierdzenie swoich stwierdzeń oraz zaniechał pouczenia o możliwości złożenia odwołania.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., orzekł o jego zwrocie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm., dalej, jako: "ustawa z 1991 r.") wynika bezwzględny zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Następnie, skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody [...], wskazując, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 i art. 61a k.p.a., a nadto w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., [...], stwierdził nieważność ww. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w R. W uzasadnieniu wskazano na wynikający z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 1991 r. zakaz wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia wejścia w życie art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., to jest od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. W tym stanie rzeczy było konieczne wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
S.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie przytaczając obszerną argumentację nawiązującą do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają przepisy art. 63 ust. 2 i 3 z 1991 r. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz.
91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji." Przepis art. 63 ust. 3 tej ustawy stwierdza natomiast, że "postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu."
Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., interpretowany literalnie, statuuje zakaz orzekania w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skarżąca wywodzi zatem, że przepis ten nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wniosek taki nie jest, zdaniem Sądu, zasadny, o ile rozpatruje się sprawę dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie mając na uwadze nie tylko przepis art. 63 ust. 2, ale również i przepis art. 63 ust.
- 3. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy z 1991 r. zabrania mianowicie prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych w sprawach, o których mowa w art. 63 ust.
- 2. Sprawami tymi są zaś sprawy, w których wydano decyzje na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – niezależnie od tego, czy decyzje takie stały się ostateczne, czy nie.
Sąd wyjaśnił, że wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., ustawodawca miał na celu ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje, wydane na podstawie ustawy z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W obecnym stanie prawnym nie jest zatem możliwa weryfikacja decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że niektóre decyzje mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji.
Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK/2000/1/5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK/2000/4/110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. poprzez niewykazanie przez organ, że decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] marca 1978 r. stała się ostateczna i że w związku z tym nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń strony i błędne przyjęcie, że decyzja stała się ostateczna i że w związku z tym zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania, Sąd zauważył, że strona wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej zmierza do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania jurysdykcyjnego. Zadaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem ustalenie, czy wszczęcie postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne. Skoro przepis art. 63 ust. 3 ustawy z 1991 r. nakazuje umorzenie postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych w sprawach rozstrzyganych decyzjami wydanymi na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż organy administracji publicznej, na podstawie art. 61a k.p.a., zasadnie odmówiły skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. Zgodnie z przepisem art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z przytoczonej regulacji wynika, iż odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Zakaz prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych w sprawach weryfikacji decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. stanowi przyczynę przedmiotową stojącą na przeszkodzie wszczęciu postępowania w rozpatrywanej sprawie.
Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie:
- • przepisów postępowania, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Ministra przepisu prawa materialnego - art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), polegającego na błędnym zastosowaniu tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło organ do wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne jego zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stan faktyczny sprawy, konkludując, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I Instancji. Podtrzymuje dotychczasowe swoje stanowisk, że art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie mają zastosowania w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy z 1978 r., aczkolwiek uzasadnienie tego twierdzenia jest inne niż przedstawione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 1991 r. stanowi kontynuację regulacji prawnej mającej na celu ostateczne zakończenie przedsięwzięcia uwłaszczenia nieformalnych samoistnych posiadaczy gospodarstw rolnych, w trybie i na zasadach ustawy z 1971 r. Niejako przygotowaniem do tego zakończenia była ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Obydwie ustawy są ze sobą ściśle związane. Należy zastosować wykładnię systemową i wykładnię funkcjonalną, uwzględniając jednak unormowania wcześniejszej ustawy. Skarżąca kasacyjnie powołała się na treść art. 4, 5-10 ustawy z dnia 26 marca 1982 r., a następnie przepisy art. 5, 6, 8-11 ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, wskazując, że świadczą one w sposób jednoznaczny, że ustawa z 1982 r. miała na celu uregulowanie dalszego postępowania tylko i wyłącznie w sprawach dotyczących nabycia własności nieruchomości przez posiadaczy samoistnych w związku z uchyleniem ustawy z 1971 r. Sprawami zaś przejęcia przez Państwo własności nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z 1971 r., w tym także dalszym postępowaniem w tych sprawach, ustawodawca się w omawianej ustawie wcale nie zajmował. Zakaz stosowania trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji nie ma zastosowania do wszystkich decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. Przemawia za tym również wykładnia funkcjonalna.
Gdyby stanowisko Sądu I instancji było słuszne, to należałoby poddać w wątpliwość zgodność z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 1991 r., w szczególności z art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny oceniał już zgodność art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. z Konstytucją, jednakże dokonywał tego na tle spraw dotyczących uwłaszczenia posiadaczy, tj. zakończonych aktem własności ziemi, a nie spraw z art. 2 ust. 1 ustawy z 1971 r. dotyczących przejęcia nieruchomości przez Państwo.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., poza uregulowanymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, których w sprawie nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1 (34), poz. 1). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie wskazującej naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została sformułowana w oparciu o podstawę sformułowaną jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego - art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), polegającego na błędnym zastosowaniu tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło organ do wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne jego zastosowanie.
Należy jednak podkreślić, że w części zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. nie może być postawiony skutecznie. Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. mają charakter wynikowych i przeciwstawnych. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.), to zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Niezależnie od wskazanej wadliwości w sformułowaniu zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obszerna argumentacja w zakresie przepisów prawa materialnego, pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
W tym zakresie wskazać należy, że w dniu 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z art. 63 tej ustawy, "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji (ust. 2). Postępowanie administracyjne toczące się w powyższych sprawach podlega umorzeniu (ust. 3)".
Stwierdzić zatem należy, że art. 63 ustawy z 1991 r. zniósł możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych. Ta okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie, który zwraca uwagę, iż w tej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, mocą której przejęto na własność Państwa nieruchomość, a nie tzw. aktu własności ziemi (decyzji uwłaszczeniowej).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż brzmienie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 1991 r. jest jednoznaczne. Ustawodawca w ustawie z 1991 r. wprowadził zakaz weryfikacji wszystkich decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, to jest od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej ustawa z 1982 r. miała na celu dalsze uregulowanie postępowań o stwierdzenia nabycia na podstawie ustawy z 1971 r. nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz spraw o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości. Rozpoznawanie tych spraw przekazano sądom. Tym niemniej w 1991 r. ostatecznie w art. 63 ust. 2 i 3 zakazano dokonywania weryfikacji na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanych już przez organy ostatecznych decyzji na podstawie ustawy z 1971 r.
Jak wynika z decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] marca 1978 r., w toku prac uwłaszczeniowych przeprowadzonych we wsi R. okazało się, że część przedmiotowego gospodarstwa rolnego, która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa nie była użytkowana w dniu wejścia w życie ustawy z 1971 r., dzierżawcy natomiast nie kwalifikują się na nadanie im aktu własności ziemi. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 2 i 13 ustawy z 1971 r. w ramach prowadzonych w tej wsi działań związanych z uwłaszczeniem. Literalne brzmienie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy 1991 r. wskazuje, że bez znaczenia pozostaje na jakiej konkretnie podstawie prawnej wynikającej z ustawy z 1971 r. wydana została decyzja - istotne jest, że znajduje ona swoje źródło w tym właśnie akcie normatywnym. Już tylko to przemawia za uznaniem, że za niedopuszczalne w związku z tym, uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski, dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy też uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. Tym samym, złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania.
Również sąd administracyjny jest związany regulacją zamieszczoną w art. 63 ustawy z 1991 r.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.