Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1637/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1620/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji unieważniającej wydane dokumenty pojazdu, uchylił zaskarżoną decyzję.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu 22 kwietnia 2014 r. do Starosty[...], dalej jako "Starosta", wpłynęło pismo Prokuratury Okręgowej w Gliwicach informujące, iż umowa sprzedaży pojazdu zawarta pomiędzy H. N. a R.U. z dnia 1 października 2011 r. zawarta w [...] jest fałszywa, albowiem H. N. nie był właścicielem pojazdu i posłużył się przed Prezydentem Miasta[...], dalej jako "Prezydent Miasta", skradzionymi na terenie Niemiec dokumentami. W związku z tym decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] o rejestracji samochodu osobowego marki Peugeot 308 SW nr VIN:[...].

W ocenie organu powyższa okoliczność uzasadniała wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), dalej jako "k.p.a.", tj.; wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności, które nie były znane organowi w dniu wydawania decyzji, a które ujawniły się dopiero po wydaniu decyzji o rejestracji pojazdu. Decyzją z dnia [...] r. nr[...], Starosta uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] r. nr [...] o rejestracji pojazdu i unieważnił wydane dokumenty pojazdu marki Peugeot 308 SW nr VIN:[...].

Wskutek odwołania R. U. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jednakże Prokurator Okręgowy w Gliwicach, dalej jako "Prokurator", skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, dalej również jako "WSA", skargę na powyższą decyzję SKO, wskutek której wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Rz 928/15 WSA uchylił decyzję SKO z dnia [...] r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr[...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium mając na uwadze treść art. 14.5 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zgodziło się z poglądem, iż dokumenty na podstawie których dokonano rejestracji pojazdu w Starostwie Powiatowym w[...], dalej jako "Starostwo", okazały się fałszywe, albowiem były one wydane przez uprawniony do tego organ, a nadto żaden uprawniony organ nie zanegował ich autentyczności, w tym ww. umowy kupna-sprzedaży.

W ocenie organu odwoławczego żaden z organów nie podważył faktu, iż H. N. był właścicielem ww. pojazdu i dokonał jego sprzedaży R.U. zgodnie z prawem, a okoliczność posłużenia się przez H. N. przed Prezydentem Miasta skradzionymi i sfałszowanymi dokumentami świadczącymi o niemieckim pochodzeniu pojazdu były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ. W powyższej sprawie organ I instancji nie zebrał pełnego i wystarczającego materiału dowodowego, a zatem wydana decyzja jest co najmniej przedwczesna.

Prokurator skierował do WSA skargę na ww. decyzję SKO z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Z kolei na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. pełnomocnik uczestniczki wniósł o oddalenie skargi, zarzucając upływ terminu 5 lat wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.p.a. Następnie podniósł, ze wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 k.p.a. ma na celu usuwanie wad, jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne czy wręcz eliminację takich orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia.

Następnie WSA podniósł, że w jego ocenie okoliczność, iż organ pierwszej instancji wskazał błędną podstawę prawną wznowienia postępowania nie daje podstawy dla Kolegium, aby uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpoznania. Wskazał, że uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami k.p.a. Dalej zaznaczył, że wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy. Jeżeli bowiem organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd ten stwierdził, że ocena decyzji pierwszej instancji, jak i wytyczne Kolegium co do zakresu uzupełnienia postępowania dowodowego są błędne. WSA wskazał w tym miejscu na art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2017.128, ze zm.), dalej jako "p.r.d.".

W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że "z materiału zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że zarejestrowanie przedmiotowego pojazdu na terenie kraju nastąpiła w wyniku decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr[...]. Później o uchylenie w tej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia faktu rejestracji przedmiotowego samochodu na terytorium kraju." WSA powołał się w tej kwestii na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 sygn. akt I OSP 2/12 zgodnie z którą w doktrynie i orzecznictwie sądowym nie jest sporne, że zastosowanie sankcji wzruszalności powoduje pozbawienie decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych na przyszłość. Uznał zatem, że decyzja wywoływała uznane przez prawo skutki prawne, a jej uchylenie pozbawiało skutków prawnych od chwili uchylenia (ex nunc).

Sąd I instancji powołał się także na treść art. 72 ust. 1 pkt 5 p.r.d. Przypomniał nadto, że w rozpoznawanej sprawie sporny pojazd został zarejestrowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Decyzja ta po wznowieniu postępowania, została jednak uchylona i odmówiono zarejestrowania tego pojazdu. Z uwagi na powyższe WSA przyznał, że w tej sytuacji wydany w oparciu o uchyloną decyzję administracyjną dowód rejestracyjny stracił ważność, tym samym w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka do zarejestrowania samochodu na uczestniczkę, gdyż nie przedstawiła ona ostatniego dowodu rejestracyjnego. Nie zostały zatem spełnione ustawowe przesłanki do rejestracji spornego pojazdu. Dlatego też jego zdaniem prowadzenie postępowania w celu ustalenia przy przedmiotowych pojazd był wcześniej zarejestrowanej na terenie Szwecji nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy.

WSA zauważył także, że dołączone do odwołania pismo, opatrzone jest datą 12 marca 2011 r., a nie jak wskazuje to pełnomocnik uczestniczki datą 12 marca 2015 r. Pismo to nie zawiera żadnych danych, które dałyby podstawy do stwierdzenia, iż dotyczy ono przedmiotowego pojazdu. Pojazd, którego dotyczy to pismo został wyrejestrowany w Szwecji z dniem 3 grudnia 2013 r. w sytuacji, a pojazd będący przedmiotem rozpoznawanej sprawy został zarejestrowany w kraju, w dniu 30 września 2011 r. WSA podkreślił, iż z informacji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia 13 października 2014 r. udzielonej Starostwu wynikało, że pojazd marki Peugeot 308 SW o numerze VIN: [...] od dnia 7 lipca 2011 r. był zarejestrowany na osobę S. T. W dniu 18 sierpnia 2011 r. pojazd ten został wyrejestrowany bez podania przyczyn.

Natomiast z informacji uzyskanej do Swidish Transport Agency przez Starostwo wynikało, że przedmiotowy pojazd został wyrejestrowany z powodu złomowania, a stosowny certyfikat zniszczenia został wystawiony przez posiadającą uprawnienia stację złomowania pojazdów w Norwegii.

W ocenie WSA powyższe okoliczności wskazywały, że uzupełnienie materiału dowodowego należało uznać za zbędne.

Odnosząc się do zarzutu złożonego przez pełnomocnika uczestniczki na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r., WSA uznał go za niezasadny. Decyzję Starosty z dnia [...] r. o zarejestrowaniu samochodu Peugeot 308 SW doręczono uczestniczce w dniu 24 listopada 2011 r. Decyzja, w której Starosta uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r., unieważniając dokumenty komunikacyjne dopuszczające pojazd do ruch oraz odmówił jego rejestracji wydana została 24 lutego 2015 r., a więc nie upłynął jeszcze termin 5 lat, o którym mowa wyżej w przywołanym przepisie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła R. U., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2016.380 ze zm.), dalej jako "k.c.", poprzez nieuprawnione ograniczenie możliwości korzystania z przysługującego jej prawa własności pojazdu wynikającego z zawartej - ważnej umowy sprzedaży na mocy której nabyła samochód marki Peugeot 308 SW.
2. 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności jej przysługującego;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, a także art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie, co działo się z jej pojazdem na terenie Szwecji, kto był jego ostatnim właścicielem i z jakiego powodu i w jakim terminie został sprowadzony na terytorium Polski, podczas gdy z informacji przekazanych ze strony szwedzkiej pełnomocnikowi uczestniczki, Policji i Starostwu wynikają różne informacje, które są ze sobą sprzeczne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wskazując, że nie odpowiada ona warunkom z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Po pierwsze uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).

Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po drugi w sposób oczywiście bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Otóż zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega regulacji normatywnej prawa administracyjnego muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art.77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny.

Nadto podniesiony zarzutu nie wiąże się z zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z dokumentu, a tylko taki dowód może być przeprowadzony przed sądem administracyjnym, lecz z żądaniem niewyjaśnienia "co się działo z pojazdem uczestniczki na terenie Szwecji, kto był jego ostatnim właścicielem i z jakiego powodu i w jakim terminie został sprowadzony na terytorium Polski". Zarzut, iż to WSA powinien w trybie art.106 § 3 p.p.s.a., ustalić te kwestie jest chybiony.

Po trzecie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie stosował żadnego z podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów, a więc nie mógł ich naruszyć. Nadto ani organy administracyjne, ani sąd administracyjne nie stosują kodeksu cywilnego, a więc nie mogły naruszyć art.140 k.c., w szczególności nie odebrały, nie naruszyły, ani nie ograniczyły prawa własności uczestniczki do pojazdu. Fakt, że decyzje administracyjne mogą w sposób pośredni wpływać na sferę prawa cywilnego nie oznacza, że organy administracyjne lub sąd administracyjny stosują normy prawa cywilnego. Przedmiotem niniejszej sprawy było wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie przesłanek z art.145 k.p.a., a nie odebranie lub ograniczenie prawa własności rzeczy. W żadnym razie nie miały tu zastosowania przepisy kodeksu cywilnego lub powołane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że powołane zarzuty naruszenia prawa materialnego w najmniejszym stopniu nie odnoszą się do przepisów stosowanych w niniejszej sprawie przez organy administracyjne oraz przez WSA, a nadto nie zostały skonstruowane w sposób przewidziany przez art.174 pkt 1 p.p.s.a. tj. nie wskazują błędnej ich wykładni lub ich niewłaściwego zastosowanie w sprawie.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.