Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 81/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżącej A. M. z dnia 4 marca 2015 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Prezydentowi Miasta B. grzywnę w wysokości 200 złotych.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia 4 marca 2015 r. A. M. i H. K. wezwali Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie granic działki nr [...] obręb [...] do granic z 1954 – 1955 r. Wyjaśnili, że w dniu 22 lutego 2015 r. dowiedzieli się od M. M. o zmianach dotyczących granic działki nr [...] (której są współwłaścicielami) wprowadzanych do ewidencji gruntów i budynków na przestrzeni ponad 60 lat. Według udzielonych im informacji, Gmina B. weszła bezprawnie w posiadanie 1051 m2 ich gruntów (tereny położone od strony rzeki B.), zaś w ostatnim okresie na podstawie roboty geodezyjnej nr [...] zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pozbawiono ich władztwa nad częścią terenu działki od strony ulicy [...] poszerzając jednocześnie tę ulicę. Wskazali, że w ich ocenie Prezydent Miasta wprowadzając z urzędu – na podstawie § 46 ust. 2 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków (w tym ostatnio zmianę z dnia 18 czerwca 2012 r.) powinien był wskazać tę podstawę prawną.
Tymczasem zaskarżonych zmian dokonano z urzędu, w drodze czynności materialno – technicznej, a nie w drodze decyzji administracyjnej i bez przedłożenia dokumentów źródłowych uzasadniających wprowadzenie zmian na mapie zasadniczej.
W odpowiedzi Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015r. wskazał m.in., że przedłożone przez strony dokumenty archiwalne nie są dokumentami mogącymi stanowić podstawę zmiany granic nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta B. nr [...] w obrębie [...]. Wyjaśniono, że dane określające położenie punktów granicznych (współrzędne) działki nr [...] pozostają niezmienione od daty modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu [...] w roku 1980. Od tego czasu powierzchnia ta wynosi 0,3659 ha. Organ wyjaśnił wzywającym, że zmiana w ewidencji gruntów dotycząca przebiegu granic i powierzchni działek może zostać wprowadzona wyłącznie na podstawie dokumentów, z których taka zmiana wynika (np. z postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego na wniosek i koszt zlecającego z udziałem wszystkich stron zainteresowanych).
A. M. i H.K. złożyli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2015r., sygn. akt II SAB/Bk 35/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił tę skargę. W uzasadnieniu prawomocnego postanowienia sąd wskazał, że wniosek skarżących, będący wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów obrębu [...] w B. w odniesieniu do nieruchomości skarżących oznaczonej numerem geodezyjnym [...] poprzez przywrócenie zgodności danych co do granic (powierzchni) nieruchomości z dokumentami archiwalnymi, opisanymi we wniosku, został "załatwiony" przez organ w drodze pisma z dnia 2 kwietnia 2015r. Taki sposób załatwienia wniosku pozbawił wnioskodawców praw procesowych w zakresie możliwości merytorycznego kwestionowania stanowiska organu. Brak jednakże wyczerpania przez skarżących przewidzianego Kodeksem postępowania administracyjnego zażalenia na bezczynność organu w zakresie prawidłowego sposobu zakończenia wywołanego wnioskiem postępowania administracyjnego, zamknął sądowi administracyjnemu merytoryczną ocenę zasadności wniosku i trafności stanowiska organu. Bez poprzedzenia bezczynności organu zażaleniem (wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) sąd administracyjny skargi na bezczynność nie może poddać merytorycznej kontroli.
Skarżący wnieśli następnie zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta B..
W odpowiedzi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w piśmie z 16 września 2015 r. uznał zażalenie za bezzasadne i wyjaśnił, że na wezwanie Skarżących z dnia 4 marca 2015 r. Prezydent Miasta B. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r.
A. M. i H. K. ponownie złożyli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze wnieśli o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do wydania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, postanowienia lub innego aktu lub dokonania czynności doprowadzających do przywrócenia powierzchni działki nr [...] do powierzchni wymienionej w akcie nadania własności ziemi. Wnieśli też o przywrócenie stanu mapy zasadniczej sprzed jej aktualizacji w oparciu o robotę nr [...] Przedsiębiorstwa GEOpomiar.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 17 listopada 2015 r. Sąd odrzucił skargę H.K..
W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2016 r. A. M. wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do wydania decyzji o rozgraniczeniu działki o nr [...] obręb [...] na koszt zleceniodawcy wykonanej roboty [...] przez przedsiębiorstwo "GEOpomiar" lub Gminy B. oraz o ukaranie Prezydenta Miasta B. grzywną z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że Prezydent Miasta B. bezpodstawnie uchylił się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej, złożonym w dnia 4 marca 2015 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów obrębu 2 w Białymstoku w odniesieniu do jej nieruchomości, oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków na wniosek zainteresowanej strony w oparciu o wymagane prawem dokumenty i zakończenia go stosownym rozstrzygnięciem ciążył na organie na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Wskazana ustawa oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych.
Aktualizacja taka może nastąpić z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Zakresem pojęcia aktualizacji należy objąć zdarzenia mające miejsce po wpisaniu danych do ewidencji, jak i usuwanie błędnych wpisów danych w ewidencji. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy określono podmioty, na których wniosek dokonuje się aktualizacji danych. Są nimi między innymi wskazani w ewidencji gruntów i budynków właściciele nieruchomości.
Jak wynika zaś z akt sprawy niniejszej właścicielem nieruchomości, co do której postulowane są zmiany w ewidencji gruntów, jest między innymi A. M.. Posiada ona zatem status strony postępowania, a jej wniosek zainicjował indywidualne postępowanie administracyjne. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, do chwili obecnej właściwy organ nie zakończył sprawy zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami. Z materiału dowodowego wynika jedynie, że załatwiając wyżej opisany wniosek organ udzielił odpowiedzi w drodze pisma z dnia 2 kwietnia 2015 r. wyjaśniając w nim swoje stanowisko w sprawie. Jednakże taki sposób rozstrzygnięcia wniosku nie stanowi o jego procesowym załatwieniu.
Brak decyzyjnego załatwienia przez właściwy organ sprawy wszczętej wnioskiem strony, skutkował koniecznością uwzględnienia skargi na bezczynność.
Naruszenie prawa zaniechaniem organu należało ocenić jako poważne i kwalifikowane. Organ ewidencji odmówił bowiem możliwości wszczęcia postępowania z wniosku podmiotu, który mógłby być stroną tego postępowania, a tym samym skutecznie zainicjować jego wszczęcie. Co więcej, od daty wpływu wniosku do organu ewidencji, co miało miejsce w marcu 2015 r., minął prawie rok, a skarżący nadal nie otrzymał - wydanej w przewidzianej prawem procedurze ewidencji gruntów – formalnoprawnej oceny kwestii możliwości wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków z powodów wskazywanych przez skarżącą we wniosku. Powyższe uzasadniało zatem stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe zaniechania uzasadniały również wymierzenie organowi grzywny, przy czym sąd ocenił, że kwota 200 zł jest współmierna do stopnia naruszenia prawa. Nadto spełni rolę represyjną (ukaranie za niedziałanie) oraz zmobilizuje organ do takiego zorganizowania pracy i nastawienia do wpływających żądań, by uchybienia popełnione w sprawie niniejszej nie ulegały powtórzeniu w przyszłości, a wręcz przeciwnie, by organ podchodził do załatwiania wniosków o wszczęcie postępowania mając na uwadze ciążące na nim ustawowe zadania oraz by czynił to z poszanowaniem zasady sprawności postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta B. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi A. M. bądź też uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 k.p.a., poprzez stwierdzenie, iż w sprawie wszczętej pismem A. M. i H. K. z dnia 4 marca 2015 r. o przywrócenie w ewidencji gruntów granic działki nr [...], obręb [...] do granic z 1954 - 1955 roku organ dopuścił się bezczynności, w sytuacji, gdy podejmowane przez organ czynności uwarunkowane były treścią żądania, nie uchybiające obowiązkom wynikającym z przepisów prawa geodezyjnego, które były oceniane przez organ nadzoru jako zgodne z prawem,
- - art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy organowi nie można przypisać złej woli w rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku i podejmowanych działaniach, jako że mając na względzie dobro skarżących, w ustawowym terminie, pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. w sposób wyczerpujący odniósł się do złożonych dokumentów i poinformował jaką dokumentację należy przedłożyć, aby skutecznie dokonać zmiany przebiegu granic i powierzchni działek w ewidencji gruntów,
- - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł, w sytuacji gdy brak było podstawy do jej orzeczenia tj. w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w § 1,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 149 § 1 pkt 3, § la i § 2 p.p.s.a. i nie wskazanie w jakim okresie faktycznie doszło do przewlekłości postępowania (nie ustalenie stanu faktycznego w sprawie), brak uzasadnienia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz zasadności wymierzenia grzywny;
- 2) naruszenia przepisów prawa materialnego:
- - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy działania organu nie cechowała bezczynność, lecz wnikliwa ocena żądania wnioskodawcy i wskazanie sposobu pozytywnego rozpatrzenia tego żądania,
- - art. 24 ust. 2 b i 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2015r., poz. 520 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uwzględnienia skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że wniosek skarżących jest wnioskiem o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy wnioskodawcy żądają dokonania zmian własnościowych, które nie mogą być załatwione w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.
Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przywołania przepisu art.153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocne postanowienie z dnia 11 sierpnia 2015r., sygn. akt II SAB/Bk 35/15 zawiera ocenę charakteru prawnego wniosku skarżących z dnia 4 marca 2015 r. Postanowienie to wskazuje w uzasadnieniu, że jest on wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów obrębu [...] w B. w odniesieniu do nieruchomości skarżących oznaczonej numerem geodezyjnym [...] poprzez przywrócenie zgodności danych co do granic (powierzchni) nieruchomości z dokumentami archiwalnymi, opisanymi we wniosku.
Sąd w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że załatwienie wniosku pismem pozbawiło wnioskodawców praw procesowych w zakresie możliwości merytorycznego kwestionowania stanowiska organu. Postanowienie sądu nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron. W tej sytuacji przedstawiona wyżej ocena prawna ma charakter wiążący dla rozpoznających sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej A. M. z dnia 4 marca 2015 r. zarówno organów administracji, jak i sądów administracyjnych.
Skoro wniosek skarżącej i H. K. był wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji, a zmian takich dokonuje się w drodze aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to powinien zostać załatwiony w sposób przewidziany prawem – art. 24 ust. 2 b i 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2015r., poz. 520 ze zm.) - a zatem w formie czynności materialno – technicznej lub decyzji administracyjnej.
Organ administracji odniósł się do powyższego wniosku w formie pisma, które nie odpowiada wymogom wynikającym z powołanych przepisów, nie będącego decyzją administracyjną, pomimo tego, że od daty złożenia wniosku do daty rozpatrzenia sprawy przez sąd upłynął znaczny okres czasu. W tej sytuacji uznać należy, że wyrok sądu uwzględniający skargę na bezczynność i zobowiązujący organ do wydania stosownego aktu administracyjnego znajduje oparcie w art. 149 § 1 pkt 1 pkt 3 p.p.s.a.
Przesądzenie tego, że wniosek skarżącej stanowi w istocie wniosek o aktualizację ewidencji gruntów i budynków, podlegający załatwieniu w przedstawiony wyżej sposób czyni całkowicie bezpodstawnymi zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 24 ust. 2 b i 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W skardze kasacyjnej przywołano także wśród podstaw kasacyjnych art.35 k.p.a. – lecz nie wskazano konkretnego przepisu zawartego w jednostce redakcyjnej niższego rzędu czyli paragrafie, których art. 35 k.p.a. zawiera aż sześć. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wobec zasady związania sądu granicami skargi kasacyjnej, sąd ten nie jest uprawniony do rekonstrukcji intencji autora skargi kasacyjnej w zakresie powołania podstaw kasacyjnych. Podstawy te muszą być powołane szczegółowo – ze wskazaniem konkretnych przepisów (zawartych w konkretnych jednostkach redakcyjnych aktu prawnego), które miałby naruszyć sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. W tej sytuacji merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 35 k.p.a. jest całkowicie niemożliwe.
Okres niemal roku, który upłynął od złożenia przez skarżącą wniosku, do chwili wydania zaskarżonego wyroku, kiedy nie doszło do wydania stosownego aktu administracyjnego przesądza o tym, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Element braku subiektywnej złej woli organu nie ma w tym zakresie znaczenia, choć należy zwrócić ponownie uwagę, że już postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2015r., sygn. akt II SAB/Bk 35/15 wyjaśniało charakter wniosku skarżącej i wyciągnięcie należytych wniosków z uzasadnienia tego postanowienia niezwłocznie po jego doręczeniu mogłoby uchronić organ przed oceną jego działania jako rażąco naruszającego prawo.
Zatem zastosowanie przez sąd I instancji przepisów art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a także nałożenie kary grzywny w symbolicznej wysokości 200 zł. nie naruszało powołanych przepisów, a oparty na nich zarzut kasacyjny pozbawiony był usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie były zasadne także i zarzuty naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazanie w jakim okresie faktycznie doszło do przewlekłości postępowania, brak uzasadnienia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz zasadności wymierzenia grzywny. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że zaskarżony wyrok stwierdza bezczynność organu, a nie przewlekłość postępowania – czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej. Ponadto sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jednoznacznie określił datę złożenia wniosku, wskazując, że upływ prawie roku od tej daty uzasadnia przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd także prawidłowo uzasadnił wymiar grzywny nałożonej na organ administracji w związku ze stwierdzoną jego bezczynnością.
W tym stanie sprawy uznając, że skarga kasacyjna jest całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.