Postanowienie NSA z 22 lutego 2007 r., I OSK 164/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 22 lutego 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt IV SAB/Po 29/06 w zakresie odrzucenia skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie budowy drogi postanawia:

Skład

Sędzia NSA Jerzy Bujko przewodniczący

Sentencja

skargę kasacyjną odrzucić.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę T. G. złożoną na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie budowy drogi.

W swoim rozstrzygnięciu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pismem z dnia 7 września 2006 r. T. G. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wezwaniem do usunięcia stanu niezgodnego z prawem polegającego na niepodjęciu czynności w celu wykonania drogi, na przejętym w tym celu od skarżącego na rzecz Gminy [...] gruncie tj. działce nr 787/04 o pow. 1.664 m-, powstałej wskutek podziału będącej jego własnością nieruchomości. Skarżący wniósł o przedstawienie harmonogramu planowanych czynności i określenie ostatecznego zakończenia działań związanych z przejęciem pozostałych terenów niezbędnych dla budowy drogi.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Wójt Gminy [...] potwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 18 sierpnia 2005 r. wskazano przebieg przedmiotowej drogi i poinformował, że Gmina podjęła negocjacje w celu nabycia działki oraz części innej działki o wskazanych w tym piśmie numerach i jak dotąd część ofert nabycia została odrzucona przez właścicieli a w pozostałych przypadkach nie nadeszły jeszcze odpowiedzi. Wójt nadmienił także, że realizacja drogi uzależniona jest od możliwości finansowych Gminy oraz, że w najbliższym roku inwestycja drogowa nie zostanie podjęta. Wskutek odpowiedzi pismem z dnia 11 października 2006 r. T. G. złożył skargę na bezczynność organu administracyjnego. Powtórzył w niej argumenty zawarte w wezwaniu z dnia 7 września 2006 r. oraz dodał, że jego interes prawny wyraża się w tym, że jest on właścicielem działki, do której nie ma właściwego dojazdu z drogi publicznej, w związku z czym nie może on użytkować swojej działki w sposób prawidłowy. Bezczynność organu, jak stwierdził skarżący, powoduje ograniczenie w korzystaniu z jego nieruchomości a ponadto niepodejmowanie działań w celu stworzenia drogi tworzy faktycznie stan prawny, w którym możliwe jest wywłaszczenie w celach nie związanych z celami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu, bowiem nie mieści się w zakresie przedmiotowym wyznaczonym przez art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skoro działka gruntu wydzielona pod drogę publiczną przeszła na własność gminy, sąd administracyjny nie jest władny zobowiązać organów gminy do takiego działania, którego celem jest zmiana własności pozostałych działek niezbędnych do powstania drogi publicznej. Ze zmianą takiej własności wiążą się różne kwestie a w tym finansowe. Obligatoryjne jest w związku z tym przeprowadzenie rokowań co do wysokości odszkodowania między dotychczasowym właścicielem gruntu a właściwym organem (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Nie istnieje bowiem możliwość ustalenia takiego odszkodowania w drodze decyzji bez przeprowadzenia rokowań. Wydatkowanie środków na urządzenie dróg gminnych następuje wtedy, gdy rada gminy przeznaczy takie środki w uchwale budżetowej. Rolą natomiast Sądu nie jest egzekwowanie zamieszczania konkretnych zapisów w uchwałach podejmowanych przez organ gminy. Z tych względów skarga uległa odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł T. G., opierając ja na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż na Gminie nie ciąży obowiązek podjęcia czynności mających na celu wykonanie drogi publicznej wynikający z przepisów u.g.n.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższą skargę działający przez pełnomocnika skarżący podniósł, że skoro przejęcie jego nieruchomości nastąpiło w celu uzyskania gruntu pod drogę publiczną to "od tego momentu należało podjąć dalsze stosowne czynności". Zatwierdzając plan podziału nieruchomości, w wyniku czego jej części przechodzi z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego powoduje sytuację, w której właściciel ma prawo oczekiwać, że utracona przez niego rzecz będzie stanowić zgodnie z decyzją część drogi publicznej. Zdaniem skarżącego powstała sytuacja wynika z braku planowania wydatków przez Gminę. Administracja winna jest zabezpieczać środki finansowe na swoje działania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazano, że przedmiot skargi nie należyto do sfery regulowanej w drodze decyzji wydawanych przez organ pozwany a ponadto skarżący nie powołał treści przepisu, z którego wynika obowiązek podjęcia czynności mających na celu wykonanie drogi publicznej w związku z czym skarga kasacyjna - która przeważającej mierze stanowi powtórzenie zarzutów skargi na bezczynność - jest niedopuszczalna. Nadmieniono również, że skarżący posiada dojazd do swojej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w kwestii podjęcia:

1. decyzji administracyjnych,
2. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
4. inne niż określone w wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

Kognicji sądów administracyjnych poddana jest również bezczynność organów administracji w przypadkach kiedy stanowi o tym ustawa szczególna, w sytuacji kiedy organ ma obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zarzucana organowi Gminy [...] bezczynności wynikła, zdaniem strony skarżącej, z niewykonywania obowiązków o jakich mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi przykładu bezczynności w rozumieniu podanego na wstępie przepisu. Skarżący nie wykazał bowiem, że organ miał prawny obowiązek podjęcia działań z formie wskazanej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. O bezczynności organu można mówić tylko wówczas, gdy mimo prawnego obowiązku nie podejmuje on działań w formie decyzji i aktów czy innych czynności wskazanych wymienionym wyżej przepisem.

Przede wszystkim należy jednak stwierdzić, że skarga kasacyjna, mimo powołania się na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie wskazuje żadnego konkretnego przepisu naruszonego postanowieniem Sądu I instancji.

Przepis art. 176 p.p.s.a. określa m. in. wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej, którymi są: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu, który został przez Sąd I instancji naruszony, ograniczając się do powołania art. 52 § 4 p.p.s.a. 98 ust 1 i 112 ust. 3 u.g.n., które ze względu swoją treść nie mogą być traktowane jako podstawa kasacyjna od wydanego rzez Sąd orzeczenia.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie ogólnikowego zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować go jako podstawy kasacyjnej, określonej w powyższym przepisie. Ponadto podkreślenia wymaga, że przedstawienie podstaw kasacyjnych nie może ograniczać się do zacytowania treści art. 174 ustawy. Opierając skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania należy wskazać, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez Sąd i określić, jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie prezentowany jest konsekwentnie pogląd, że braki w tym zakresie nie podlegają sanacji, co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną (por. np. postanowienie SN z dnia 12 grudnia 2000 r., sygn. akt V CKN 1780/00, publ. OSN 2001, nr 3, poz. 52). Sąd nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Stąd też brak przytoczenia podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 p.p.s.a. oraz jej uzasadnienia jest wadą, która uniemożliwia traktowanie takiego pisma jako skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 173 § 1 powołanej ustawy i czyni ją niedopuszczalną (zob. postanow. NSA z dnia 9 lutego 2004r., sygn. akt GSK 20/04, publ. Prz. Podat. z 2004r. Nr 5, poz. 53).

W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest skargę kasacyjną odrzucić.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 178 i art. 180 p.p.s.a.