Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 511/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje, iż skarżąca pracę w administracji celnej rozpoczęła w dniu 1 czerwca 1993 r. Aktem mianowania z dnia 1 lipca 2000 r. została mianowana do służby celnej w Urzędzie Celnym w [...]. Do lutego 2017 r. pełniła służbę w oddziale celnym urzędzie celnym, a następnie w komórkach kontrolnych Izby Celnej w [...]. W związku z połączeniem w dniu 1 marca 2017 r. Izby Administracji Skarbowej w [...] z Izbą Celną w [...] oraz Urzędem Kontroli Skarbowej w [...], a także zniesieniem urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przeniósł skarżącą do pełnienia służby w Trzecim Referacie Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Drugim Urzędzie Skarbowym [...].
Następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu 1 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o jej przyjęciu i od dnia 1 czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej. Dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony.
W tak ustalony stanie faktycznym, Sąd Wojewódzki uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora IAS w przedstawieniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS jest niedopuszczalna. Sąd wskazał bowiem, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r.(Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "PwKAS") nie mieści się w katalogu aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") i co za tym idzie, nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, a zatem kognicji sądu administracyjnego nie będzie również podlegać bezczynność w przedstawieniu tej propozycji. Z tej przyczyny Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. M., podnosząc następujące zarzuty:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - obrazę przepisu art. 145 § 1 pk 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do ustalenia przez Sąd, iż sytuacja braku przedstawienia skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji służby nie ma charakteru bezczynności lub przewlekłego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji kiedy ma ona taki charakter i istniał po stronie organu obowiązek prawny złożenia takiej propozycji (a tym samym sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie wskazanych przepisów);
- - z możliwie najdalej idącej ostrożności procesowej (chcąc ująć możliwie najszerzej podstawy zaskarżania postanowienia – na wypadek gdyby Sąd uznał, iż przytoczone powyższej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego) - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci: obrazy przepisu art. 145 § 1 pk 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS poprzez brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie) i tym samym brak analizy czy w sprawie skarżącej organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował Sąd do tego.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. dopuszczony do udziału w charakterze uczestnika postępowania [...] z/s w [...] w całości poparł skargę oraz wniósł o wyznaczenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do wniosków o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona niezasadna.
Przypomnieć na wstępie należy, że z niekwestiowanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. przedstawił skarżącej funkcjonariuszce propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Następnie pismem z dnia 22 maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do złożenia propozycji służby, zaś w dniu 1 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej warunki zatrudnienia.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast to, czy w takich okolicznościach faktycznych, dopuszczalna była skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 PwKAS) powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a.
W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a.
Jak stwierdzono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.
Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc trzeba, że słusznie Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności organu w przedmiocie złożenia propozycji służby. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej została przez nią przyjęta, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji służby podlegać musi odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Z tych też przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie są niezasadne.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Postanowieniem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 511/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca.
Wnioskiem z dnia z 2 lutego 2018 r. [...] z siedzibą w [...], powołując się na art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, wskazując w uzasadnieniu, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku, tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku, określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
W świetle powyższego przepisu udział związku zawodowego w niniejszym postępowaniu będzie dopuszczalny, jeżeli sprawa dotyczyć będzie jego statutowej działalności.
Z załączonego do wniosku odpisu Statutu [...] wynika, że jego celami i zadaniami są, m.in., obrona praw, godności, interesów funkcjonariuszy Służby Celnej, pracowników zatrudnionych w Służbie Celnej, Administracji Podatkowej, Krajowej Administracji Skarbowej, a także byłych funkcjonariuszy i pracowników ww. instytucji. Przedmiot niniejszego postępowania – bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie złożenia propozycji służby – jest objęty zakresem statutowej działalności Związku. Nadto za jego udziałem w postępowaniu przemawia także interes społeczny.
Z tych względów, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.