Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na Uchwałę Nr IX/59/15 Rady Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia 27 sierpnia 2015 r., w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii dróg gminnych.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 27 sierpnia 2015 r. Rada Gminy Mińsk Mazowiecki podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) oraz art. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870), Uchwałę Nr IX/59/15 w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii dróg gminnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] oraz [...],[...] w miejscowości S. (§ 1 pkt 1), odcinki ww. drogi z mocy prawa zostały zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej (§ 1 pkt 2) – Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 3). W uzasadnieniu do Uchwały Rada wskazała, że pomimo zmiany kategorii drogi krajowej na drogę gminną, droga ta nie utraciła charakteru drogi ponad lokalnej i spełnia standardy drogi wojewódzkiej. Swoim przebiegiem obejmuje również wiadukt kolejowy linii Warszawa–Terespol, który ma istotne znaczenie w sieci komunikacyjnej dla całego województwa.
Zgodnie z art. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych Rada Gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 13 września 2013 r. Po pozbawieniu kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych na podstawie art. 2 ust 2 tej ustawy, odcinki dróg gminnych położonych na działkach ew. nr [...],[...] oraz [...] i [...] zostały zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej.
Na powyższą Uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewoda Mazowiecki, wskazując w uzasadnieniu, że pozbawienie drogi gminnej kategorii drogi gminnej, na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej, powodujące z mocy prawa zaliczenie tej drogi do kategorii drogi wojewódzkiej, jest możliwie tylko w sytuacji gdy droga ta spełnia warunki przewidziane dla drogi wojewódzkiej.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: z akt sprawy wynika, że przedmiotowy odcinek drogi został z chwilą oddania do eksploatacji nowo wybudowanego odcinka drogi nr 50 zaliczony z mocy ustawy do kategorii drogi gminnej. Do czasu zaliczenia odcinka drogi wskazanego w załączniku do zaskarżonej uchwały do kategorii drogi gminnej, odcinek ten zakwalifikowany był do kategorii drogi krajowej oraz spełniał odpowiednie warunki techniczne i użytkowe dla klasy drogi krajowej na gruncie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Do chwili podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonej Uchwały przedmiotowy odcinek drogi nie był modernizowany czy w jakikolwiek sposób przebudowywany, zatem warunki techniczne i użytkowe tej drogi nie uległy zmianie.
Artykuł 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, na podstawie którego podjęto zaskarżoną Uchwałę, ma charakter epizodyczny i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o drogach publicznych. Literalna wykładnia przepisu art. 2 tej ustawy pozwala przyjąć, że ustawodawca nie wymaga, by pozbawienie kategorii drogi gminnej następowało z uwzględnieniem ustawowych kryteriów przesądzających o przyznaniu danej drodze określonej kategorii, w przypadku zaskarżonej uchwały, kryteriów wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych – powyższe kryteria nie są jasno określone i umożliwiają dowolną ocenę przydatności drogi do kategorii drogi wojewódzkiej.
Odcinek drogi nr 50 spełnia wymagania dla drogi wojewódzkiej, a tym samym nie spełnia kryteriów kategorii drogi gminnej. Nadto wskazanie numeru drogi pozwala ją zidentyfikować, natomiast wymienienie numerów działek geodezyjnych w połączeniu z załącznikiem graficznym uchwały czyni Uchwałę wystarczająco czytelną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości, opcjonalnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:
- – w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) w związku art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że pozbawienie kategorii drogi gminnej na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych, prowadzące do zakwalifikowania jej z mocy prawa do kategorii drogi wojewódzkiej, nie wymaga spełnienia przez drogę kryteriów ustawowych przewidzianych dla tego typu drogi;
- – w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a:
- 1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej związane z wewnętrzną sprzecznością wyroku przejawiające się w tym, że Sąd przyjął w uzasadnieniu, że droga, która na mocy przepisów stała się drogą wojewódzką, nie musi spełniać warunków przewidzianych dla tej drogi, uznając jednak, bez przeprowadzenia stosownej analizy, że kryteria te spełnia;
- 2. naruszenie art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd nie wskazał, z jakich powodów uznał, że pozbawienie kategorii drogi gminnej na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych, nie wymaga spełnienia przez drogę kryteriów ustawowych przewidzianych dla tego typu drogi wojewódzkiej;
- 3. naruszenie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Rada Gminy Mińsk Mazowiecki nie udzieliła na nią odpowiedzi.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach.
Podstawę Uchwały Nr IX 59/15 Rady Gminy Mińsk Mazowiecki z 27 sierpnia 2015 r., zaskarżonej przez Wojewodę Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870), "ustawa nowelizująca..." stosownie do niego Rada Gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – ust. 1, zaś odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, a przepisy art. 10 ust. 5a–5d ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się odpowiednio. Art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460), "ustawa", stanowi, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, a ten odcinek zostaje zaliczony do drogi powiatowej.
Takie samo uprawnienie na mocy ust. 5c art. 10 otrzymała rada powiatu, z tym, że odcinek drogi zostaje zaliczony do drogi gminnej. Natomiast ust. 5b i 5d art. 10 obligują zarząd województwa i zarząd powiatu do poinformowania – odpowiednio – zarządu powiatu i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
Wyżej wymienione przepisy pozbawieniu dotychczasowej kategorii drogi gminnej stawiają następujące warunki: 1) droga musiała być zaliczona do kategorii drogi gminnej z mocy ustawy (art. 10 ust. 5 ustawy), 2) o zamiarze skorzystania z uprawnienia przewidzianego art. 2 ustawy nowelizującej (pozbawienia kategorii drogi gminnej) wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany powiadomić zarząd województwa na 30 dni przed podjęciem uchwały, 3) pozbawienie kategorii określonego odcinka drogi gminnej musi być o proporcjonalnej długości do drogi wojewódzkiej.
W skardze kasacyjnej podnosi się, że pozbawienie kategorii drogi gminnej, czego konsekwencją jest zaliczenie do kategorii drogi wojewódzkiej, może dotyczyć tylko takiej drogi, która spełnia warunki przewidziane dla drogi wojewódzkiej. Jednak jest to kryterium, którego przytoczone wyżej przepisy nie przewidują. Mówią one bowiem tylko o konieczności powiadomienia o zamiarze podjęcia uchwały o proporcjonalności odcinka, przy założeniu, że dotyczy to drogi z mocy ustawy zaliczonej do kategorii drogi gminnej. Gdyby zamiarem ustawodawcy było postawienie także wymogu zachowania warunków drogi wojewódzkiej, to mając na uwadze jego racjonalność, taką przesłankę, obok tych ww. także by wymienił.
Nie miał zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstaw do badania czy Uchwała Rady Gminy dotyczy drogi, która odpowiada warunkom drogi wojewódzkiej, skoro takiej przesłanki nie stawiają ww. przepisy. Natomiast należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd odniósł się i do tej kwestii, wskazując, że odcinek drogi, którego Uchwała dotyczy nie był od jego zaliczenia do kategorii drogi gminnej, modernizowany, przebudowywany, zatem jego warunki techniczne nie uległy zmianie.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1368).