Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/14, w sprawie ze skargi J. Z., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
J. Z. wnioskiem z dnia 14 maja 2014 r., zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków, załączając recepty na łączną kwotę 196,06 zł.
Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), przyznał J. Z. pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowy zakup leków w miesiącu maju 2014 r. w kwocie 60 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonego w dniu 14 maja 2014 r. wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zajmuje jeden pokój w mieszkaniu matki. Jedynym jego źródłem utrzymania jest zasiłek stały w wysokości [...] zł. Jest osobą niepełnosprawną z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i z uwagi na zły stan zdrowia wymaga stałego przyjmowania leków, pod opieką lekarską. Organ podkreślił, że skarżący wykupił częściowo z własnych środków recepty wycenione na kwotę 196,06 zł, co oznacza, że był w stanie we własnym zakresie "pokryć tę potrzebę".
W ocenie organu, zasiłek celowy jest instrumentem, który nie może ze swojej istoty służyć zwrotowi wydatków uprzednio poniesionych przez stronę. Pomoc społeczna nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, a jej rozmiar i rodzaj świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Mając powyższe na uwadze oraz fakt spełnienia przez skarżącego przesłanek dochodowych do pomocy w formie zasiłku celowego, jak również okoliczność jego niepełnosprawności i długotrwałej choroby, organ przyznał mu zasiłek celowy w kwocie 60 zł.
J. Z. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że przedmiotowe leki wykupił "na kreskę". Zaznaczył, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i pokrywa wszelkie niezbędne wydatki z własnych środków, tj. z kwoty [...] zł. Podkreślił, że w 1983 r. uległ wypadkowi w pracy, którego efektem jest pogarszający się stan jego zdrowia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek ten jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że nie istnieje obowiązek zaspokojenia w tej formie określonej potrzeby, w określonej kwocie lub na określony cel, a osoby ubiegające się o przyznanie go muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie uwzględniony. Pomoc ta ma charakter pomocniczy w stosunku do własnych możliwości i zasobów wnioskującego, dlatego też osoba ta nie może oczekiwać, że zostanie jej udzielona pomoc finansowa w takiej wysokości, w jakiej wnioskuje.
Zdaniem organu odwoławczego, skarżący może zaspokoić wskazane we wniosku potrzeby w postaci zakupu leków, tj. ponad kwotę 60 zł z własnych dochodów. Podyktowane jest to również tym, że jest on regularnie wspierany przez pomoc społeczną w formie zasiłku stałego i zasiłków celowych, w tym na zakup lekarstw.
J. Z. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazując ponownie, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jedynym źródłem jego dochodów jest zasiłek w wysokości [...] zł, który nie wystarcza mu na pokrycie niezbędnych wydatków (wyżywienie, lekarstwa, dojazd do lekarzy).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyznając skarżącemu w ramach zasiłku celowego kwotę 60 zł, z przeznaczeniem na częściowy zakup leków w miesiącu maju 2014 r., organy nie wyjaśniły z czego wynika taka wysokość zasiłku, tj. nie przedstawiły żadnych okoliczności, przemawiających za tym, że kwota ta jest w stanie zaspokoić potrzeby skarżącego w zakresie objętym wnioskiem. Ponadto z treści decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji nie wynika, w jaki sposób skarżący, którego jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały w wysokości 529 zł, miałby pokryć resztę, tj. ponad kwotę 60 zł wydatków na zakup leków (udokumentowanych przedłożonymi receptami) ze środków własnych. Organy nie zbadały całościowo sytuacji finansowej i życiowej wnioskodawcy, bowiem nie dokonały one analizy dotyczącej ewentualnego podziału środków pieniężnych (w skali miesiąca), z których skarżący mógłby pokrywać niezbędne wydatki na leki, mając na uwadze zły stan zdrowia skarżącego i związane z tym, ciągłe, nieprzerwane przyjmowanie leków, z brakiem perspektyw na poprawę.
Błędnie uznały, że sam fakt częściowego wykupienia przez skarżącego leków ze środków własnych oznacza, iż był on w stanie we własnym zakresie "pokryć tę potrzebę", nie wyjaśniając jednak w trakcie postępowania administracyjnego źródeł finansowania przedmiotowych leków, tj. czy środki pieniężne pochodziły ze środków własnych skarżącego, czy też skarżący zmuszony był tę kwotę pożyczyć, a jeśli tak to od kogo. Kwestia ta jest tym bardziej istotna z uwagi na zachodzącą na etapie postępowania odwoławczego rozbieżność w zgromadzonym materialne dowodowym. Z notatki służbowej sporządzonej w związku z przeprowadzoną w dniu 19 maja 2014 r. rozmową telefoniczną z kierownikiem apteki, w której skarżący realizował przedmiotowe recepty, wynika bowiem, że wykupił on leki za gotówkę, natomiast z odwołania od decyzji wynika, że zostały one wykupione "na kreskę".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy, rozpoznając wniosek J. Z. o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków przekroczyły granice uznania administracyjnego i naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem nie rozpatrzyły i nie oceniły w sposób wszechstronny sprawy, a w uzasadnieniach decyzji brak jest wyczerpujących odniesień do materiału dowodowego i okoliczności powoływanych przez skarżącego, co narusza również art. 107 § 1 i 3 kpa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie:
- - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa, a zaskarżone decyzje nie zawierają uzasadnienia sporządzonego zgodnie z zasadami wynikającymi z powyższych przepisów, gdyż brak w nich wyczerpujących odniesień do materiału dowodowego i okoliczności powoływanych przez skarżącego; materiał aktowy sprawy świadczy o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą, a tym samym o naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy; organy nie rozpatrzyły i nie oceniły w sposób wszechstronny sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), a wydane przez nie decyzje naruszają art. 107 § 1 i 3 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że efekty zastosowania przez organy uprawnień dyskrecjonalnych znajdujących umocowanie w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 i 4 ustawy należy uznać za istotnie wpływające na wymogi stawiane uzasadnieniu podejmowanej w takim przypadku decyzji uznaniowej. Fragmenty uzasadnień decyzji organów obu instancji dokonujące subsumcji powołanych przepisów odgrywają kluczową rolę w zgodnym z prawem ustaleniu i wyjaśnieniu przyczyny, z powodu których kwotę 60 zł uznano w tym przypadku za wystarczającą. Ponadto dochody strony bazowały w tamtym okresie na regularnym wsparciu ze strony pomocy społecznej, udzielanym, oprócz zasiłku stałego, w formie sukcesywnie przydzielanych zasiłków celowych.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zaskarżone decyzje w zgodzie z prawem określiły wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego na kwotę 60 zł, przy czym takie rozstrzygnięcie, nie tylko należycie uzasadniono, ale i znajduje ono odpowiednie oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Efekty natomiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 i 4 ustawy zwalniały z konieczności wyjaśnienia, w jaki sposób skarżący nabył leki na kwotę 196 zł. Brak było podstaw do domagania się sprawdzania "ewentualnego podziału środków pieniężnych (w skali miesiąca), z których skarżący mógłby pokrywać niezbędne wydatki na leki", czy też "w jaki sposób skarżący, którego jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały w wysokości [...] zł, miałby pokryć resztę - ponad 60 zł - wydatków na zakup leków".
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Zgodnie z jedną z podstawowych zasad pomocy społecznej, tj. zasadą pomocniczości (subsydiarności) wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc ta ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza, to że przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych wnioskodawcy, ale powinno być uzasadnione również jego nieporadnością bądź nieskutecznością działań. Oba te czynniki muszą być spełnione łącznie. Rodzaj natomiast, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy i o który wnioskował skarżący może być przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, między innymi na pokrycie części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia.
Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza to po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Działanie organu w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem organy winny wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie.
Kontrola natomiast legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne powoduje obowiązek zbadania przez Sąd, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 77 § 1 kpa, to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 kpa, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 kpa, jak i art. 80 kpa stanowią rozwinięcie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu.
Z niekwestionowanego ustalenia faktycznego sprawy wynika, że skarżący, nie pracuje, a jedynym źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w wysokości [...] zł. Zatem kwalifikuje się w sensie materialnym do przyznania mu zasiłku celowego, bowiem nie przekracza on kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jest on również osobą niepełnosprawną z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Z uwagi na zły stan zdrowia jest pod stałą opieką lekarską i musi także regularnie przyjmować leki. Na tę okoliczność przedłożył recepty, których ze względu na brak środków nie mógł zrealizować.
Stanowisko natomiast organu, że skarżący jest w stanie samodzielnie pokryć koszty zakupu leków w miesiącu maju w kwocie 136,06 zł z własnych dochodów nie znalazło wyczerpującego uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ, uzasadniając bowiem odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup koniecznych, przepisanych mu przez lekarza w miesiącu maju leków na łączną kwotę 196,06 zł, stwierdził, że jest on już regularnie wspierany pomocą społeczną w tym przedmiocie, zatem brak jest podstaw do przyznania mu całości tej kwoty. Nie wskazał jednak w jakim zakresie i w jakiej dokładnie wysokości i kiedy pomoc ta została udzielona skarżącemu. Jedynie w piśmie przewodnim Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 29 maja 2014 r., nr [...], przekazującym odwołanie skarżącego do organu drugiej instancji, wskazano, że w 2014 r. ogólna kwota przyznanej skarżącemu pomocy na zakup leków wyniosła 260 zł. Nie podano natomiast szczegółów jej przeznaczenia w skali miesięcznej i jakie były wówczas w tej mierze potrzeby skarżącego oraz w jakim zakresie stwarzała ona skarżącemu możliwość wykupienia niezbędnych leków.
Organy nie oceniły przeprowadzonego w sprawie dowodu z notatki służbowej z dnia 19 maja 2014 r., z której wynika, że J. Z. receptę z dnia 2 maja 2014 r. zrealizował w dniu 5 maja 2014 r., natomiast receptę z dnia 13 maja 2014 r. zrealizował tylko częściowo na łączną kwotę 54,20 zł, którą zapłacił gotówką. Z powyższego wynika, że nie zrealizował on pozostałych leków z tej recepty na kwotę 73,86 zł.
Ponadto, przedstawiona przez organ argumentacja, że pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania, czy zastępować starań wnioskodawcy, który powinien wykazywać inicjatywę w celu poprawy swojej sytuacji życiowej, wydaje się być sprzeczna z tym, co wynika, że zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Otóż, z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 14 maja 2014 r. wynika bowiem, że nigdzie nie pracuje na stałe ani dorywczo ze względu na swój stan zdrowia. W świetle zatem przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy, trudno zgodzić się z twierdzeniem organu, że skarżący jest w stanie poprawić swoją sytuację życiową, przez co mógłby zwiększyć swoje możliwości finansowe. Jego sytuacja zdrowotna ewidentnie mu na to nie pozwala. Podkreślania natomiast wymaga, że zakup leków, które skarżący przyjmuje na stałe, bez wątpienia stanowi zaspokojenie jego podstawowej (niezbędnej) potrzeby życiowej i nie wykupienie ich, a zatem brak możliwości ich zażywania, może wiązać się bezpośrednio z narażeniem w określonym stopniu jego zdrowia i życia, czego organy w sprawie nie wyjaśniły.
Ponadto nie uwzględniły, że skarżący jeszcze przed złożeniem wniosku o udzielenie mu wnioskowanej pomocy, stwierdził, że wykupił z własnych środków cześć leków, a zatem zwrócił się o pomoc materialną na wykup leków jedynie w pozostałej części niezrealizowanej recepty. Oznacza to, że skarżący wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków w miesiącu maju 2014 r. złożył dopiero wtedy, gdy już nie posiadał własnych środków na ich zakup i nie był w stanie przezwyciężyć we własnym zakresie trudnej sytuacji finansowej.
Powołana zatem podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy, rozpoznając wniosek J. Z. o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków, nie wyjaśniły należycie sprawy.
Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.