Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1645/18

Uzasadnienie

R.Ś. (dalej: skarżący) pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy w KAS z dnia 15 maja 2017 r. nr 1401-IZK.111.641.2017. Skarżący zarzucając istnienie bezprawnej i niezasadnej bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, wniósł o uznanie przez Sąd, że złożona mu propozycja pracy w istocie jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a także o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie oraz nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Warszawie podjęcia stosownych działań prawnych tj. przekazanie odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub ewentualnie o zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania.

Dyrektor Krajowej Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna.

W uzasadnieniu postanowienia podał m.in. treść art. 3 § 2 pkt 1- 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j:. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") określającego zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.

Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w sprawie odwołania z dnia 24 maja 2017 r. skierowanego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

W ocenie Sądu I instancji, skoro skarżący wniósł odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, to nie jest dopuszczalne kwestionowanie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w jego rozpatrzeniu. Okoliczność skierowania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nie powoduje, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej może przyjąć to odwołanie do rozpoznania jako organ właściwy w sprawie.

Z tego względu Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w tym zakresie jest niedopuszczalna.

Sąd I instancji dodał, że stosownie do treści art. 133 K.p.a. obowiązkiem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie było natomiast przekazanie odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. To Szef Krajowej Administracji Skarbowej władny jest bowiem – wobec skierowania do niego odwołania – podjąć w jego przedmiocie działania na gruncie K.p.a. Czynność przesłania odwołania, o której mowa w art. 133 K.p.a., nie stanowi jednak żadnej z czynności, której niedokonanie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji przyjął, że z uwagi na niedopuszczalność skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, brak było podstaw do dokonywania w sprawie rozważań co do charakteru pisma z dnia 15 maja 2017 r. zawierającego propozycję pracy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Skargi kasacyjne na powyższe postanowienie wniósł skarżący, organ oraz Związek Zawodowy [...].

Skarżący zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 P.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 poz. 1948, ze zm.), poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez Sąd wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie jest niedopuszczalna, oraz (względnie) że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (w razie gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, iż to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie jest organem właściwym do rozpoznania);
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. oraz w związku z art. 132 i 133 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 P.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez niezasadne odrzucenie skargi i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd do poczynienia stosownych rozważeń (merytorycznego rozpoznania skargi);
3. 3) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w związku z art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 P.p.s.a., poprzez fakt, iż Sąd nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął stan faktyczny taki, że skarga dotyczy wyłącznie tego, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nie przekazał odwołania skarżącego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie skarga w swym kontekście (zakresie) była znacznie szersza, bo zarzut dotyczył też tego, iż ewentualnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie był organem właściwym do rozpoznania w/w odwołania skarżącego i pozostaje w bezczynności poprzez brak rozpoznania tegoż odwołania. Wskazane uchybienie spowodowało brak rozważenia przez Sąd ww. kwestii i tym samym odrzucenie skargi, pomimo iż zbadanie wskazanego wątku powinno było mieć merytorycznie miejsce, na podstawie przepisów art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Związek Zawodowy [...] zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948) - dalej: PwKAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej;
2. 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 kpa do właściwego organu drugiej instancji i tym samym odrzucenia skargi;
3. 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa;
4. 5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
5. a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 kpa, przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
6. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
7. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
8. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
9. e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 kpa, przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów:

1. 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2, art. 127 § 1 oraz art. 133 k.p.a. oraz art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r, poz. 1948, z późn. zm., dalej ustawa o KAS) poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie do pisemnej propozycji z dnia 15 maja 2017 r. złożonej skarżącemu ma zastosowanie art. 133 k.p.a., podczas gdy przedstawiona stronie propozycja z dnia 15 maja 2017 r. nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie, nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i złożone przez stronę pismo z dnia 24 maja 2017 r. nie stanowi odwołania od decyzji, które zgodnie z art. 133 k.p.a. podlegałoby przekazaniu Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Opisane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe odczytanie przez Sąd charakteru przedłożonej stronie propozycji pracy, mogło doprowadzić do podjęcia przez skarżącego działań niezgodnych z przepisami prawa;
2. 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. poprzez nieuprawnione wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy, polegające na zawarciu w uzasadnieniu postanowienia wytycznych co do dalszego postępowania, które (pomimo prawidłowego uznania przez Sąd, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego) wskazują, że złożona stronie propozycja stanowi decyzję w rozumieniu przepisów art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. do której ma zastosowanie art. 133 k.p.a., natomiast kwestionujące tą propozycję pismo zatytułowane przez stronę "odwołanie" powinno zostać przekazane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w sytuacji gdy przedmiot postanowienia o odrzuceniu skargi, był ograniczony do oceny, czy w okolicznościach sprawy, możliwe było merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność skarżącego. Opisane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zawarcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, wytycznych wykraczających poza granice rozpoznawanej sprawy, mogło doprowadzić do podjęcia przez skarżącego działań niezgodnych z przepisami prawa;
3. 3) art. 165 ust. 7 ustawy o KAS - poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu zgodnie z którą propozycja z dnia 15 maja 2017 r. otrzymana przez stronę stanowi decyzję o której mowa w art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. do której znajduje zastosowanie art. 133 k.p.a. i propozycja ta wraz ze złożonym pismem strony zatytułowanym odwołanie powinna zostać przekazana do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - pomimo, że pisemna propozycja z dnia 15 maja 2017 r., otrzymana przez stronę nie jest aktem który rozstrzyga sprawę, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego.

W konkluzji kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Odnosząc się do wniosków o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej skarżącego zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej nieprawidłowo wskazano jako naruszone art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 P.p.s.a. Przepis art. 170 P.p.s.a. nie zawiera w/w jednostek redakcyjnych i dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, chociaż nie wszystkie z podanych argumentów rozstrzygnięcia były trafne.

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust.

1. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 nie przewidują sądowej kontroli.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje:

1. - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;
2. - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wyjaśnić należy, iż ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie pismem z dnia 15 maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 omawianej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej złożył skarżącemu propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie, którą skarżący przyjął w dniu 1 czerwca 2017 r., a więc w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. skarżący stał się członkiem korpusu służby cywilnej o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz.1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy.

Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że skarżący od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony.

Jednocześnie wyżej wymieniony od otrzymanej propozycji wniósł odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, w którym stwierdził, że jego zdaniem złożona propozycja określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie jest w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie "dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy w KAS z dnia 15 maja 2017 r." jest dopuszczalna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego, przestawiona mu pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. Jak wyżej wskazano do przekształcenia jego stosunku służbowego w stosunek pracy doszło za zgodną wolą obu stron. W tym przypadku nie nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 tej ustawy i nie znajduje zastosowania art. 170 ust. 3 powołanej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do złożonej skarżącemu w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., a w konsekwencji także art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, przedstawiona skarżącemu propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia od której złożył on pismo zatytułowane "odwołanie" nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie tej propozycji skutkowało przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wniesione przez skarżącego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że na nierozpoznanie tego pisma skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. nie przysługuje.

Z uwagi na powyższą argumentację, na uwzględnienie nie zasługuje również skarga kasacyjna Związku Zawodowego [...], której zarzuty w istocie zmierzały do wykazania dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w sprawie odwołania od propozycji pracy.

Również zarzuty skargi kasacyjnej organu, pomimo, iż częściowo okazały się zasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych postaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, o czym stanowi art. 184 P.p.s.a. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo pewnych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wadliwe było jego uzasadnienie, gdyż jak podkreślono już wyżej, wniesione przez skarżącego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu.

Zatem Sąd I instancji mylnie przyjął, iż obowiązkiem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie było zgodnie z art. 133 k.p.a. przekazanie odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który winien podjąć w jego przedmiocie działania na gruncie k.p.a. Dla tej sprawy ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., wynikają zatem z niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś z uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.