Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 września 2014 r. L.dz. [...] OAZZ wniósł o udostępnienie informacji publicznej przez Dyrektora Gimnazjum nr 8 we Wrocławiu. Wniosek dotyczył: 1) przesłania kserokopii korespondencji między szkołą a organem prowadzącym dotyczącej przeniesienia działalności szkoły prowadzonej w budynku A do budynku B, co miało miejsce w I połowie roku 2012, 2) podania na czyje konkretnie polecenie dokonywano tego przeniesienia, 3) przesłania kserokopii tygodniowego rozkładu zajęć obowiązującego w roku szkolnym 2011/2012 przed tym przeniesieniem i obowiązującego po przeniesieniu wraz z podaniem daty od kiedy zmiana rozkładu zajęć weszła w życie.
W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Gimnazjum nr 8 we Wrocławiu przesłała kserokopię pisma p.o. Dyrektora Gimnazjum nr 8 z dnia 29 marca 2012 r. kierowanego do dyrektora Wydziału Edukacji UM we Wrocławiu i kserokopię odpowiedzi tego Wydziału [...]. W (pkt 1 wniosku), poinformowała, że przeniesienie zajęć uzgodniono z ówczesnymi dyrektorami Wydziału Edukacji UM we Wrocławiu (pkt 2 wniosku); wyjaśniała, że tak, jak we wcześniejszej korespondencji z OAZZ, nie jest w posiadaniu tygodniowych planów zajęć za 2012 r. Z uwagi na ich zastosowanie do konkretnego roku szkolnego (pkt 3 wniosku).
W skardze na bezczynność OAZZ reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy wniosku "w zakresie pkt I.2" i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż w ustawowym terminie podmiot zrealizował obowiązek w zakresie pkt 1, natomiast uchylił się od podania konkretnej informacji co do osoby, która wydała polecenie przeniesienia działalności szkoły prowadzonej w budynku A do budynku B, poprzestając na enigmatycznym przekazie, że "przeniesienie zajęć uzgodnione z ówczesnymi dyrektorami Wydziału Edukacji UM we Wrocławiu". Uciekł także od udostępnienia treści dokumentów żądanych w pkt 3 twierdząc, że nie jest w posiadaniu tygodniowych planów zajęć za rok 2012 z uwagi na ich zastosowanie do konkretnego roku szkolnego. Stanowisko takie pozostaje w jawnej sprzeczności z ustawowym obowiązkiem prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Gimnazjum nr 8 we Wrocławiu wniosła o jej oddalenie. Jak wskazał, podanie nazwisk dyrektorów Wydziału Edukacji za wspomniany okres w niniejszej odpowiedzi wyczerpuje też aspekt personalizacji odpowiedzi w skarżonym punkcie 2, jednakże samo wskazanie w informacji dla strony skarżącej wszystkich, bez wyłączeń, funkcji dyrektorskich w Wydziale Edukacji UM, skądinąd dobrze znanych skarżącemu, wystarczająco i w pełni materializuje aspekt informacji udzielonej przez organ adekwatnie do pytania. Ponadto organ wskazał, że nie przesłał kserokopii żądanych tygodniowych rozkładów zajęć za rok szkolny 2011/2012, ponieważ nie jest w ich posiadaniu i nie jest zobowiązany do ich przetrzymywania poza dany rok szkolny, który zakończył się przed złożeniem wniosku o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie. Jak bowiem wyjaśnił, "w myśl przepisu prawnego, który reguluje prowadzenie przez szkoły i placówki dokumentacji z przebiegu nauczania i działalności wychowawczej, to jest obowiązującego ówcześnie i stosownie dla gimnazjum § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. (Dz. U. 23, poz. 225) w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), tygodniowe plany zajęć nie stanowią odrębnych dokumentów potwierdzających działalność szkoły, które nadto powinny podlegać archiwizacji.
Stanowią one formę dokumentu czasowego, na bieżący rok szkolny, który ma jedynie charakter organizacyjny, gdyż rozporządzenie precyzyjnie określa, że pracę szkoły dokumentują dzienniki lekcyjne i arkusze ocen."
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 292/14 oddalił skargę. W jego ocenie udzielanie odpowiedzi na pytanie w pkt 2 wniosku skarżącego nie mieści się w kategoriach informacji publicznej i jej udostępniania, znanych ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nadmienił też, że na to pytanie odpowiedziała Dyrektor Gimnazjum nr 8 we Wrocławiu informując Związek, że "przeniesienie zajęć uzgodniono z ówczesnymi dyrektorami Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego", a w odpowiedzi na skargę, że "odpowiedź udzielona w tym punkcie jest adekwatna dla materii pytania". I, co istotne z punktu wcześniejszego wywodu, że nie ma w tej kwestii korespondencji w formie pisemnej między Urzędem Miasta a Szkołą. Odpowiedź znajdująca się w tym piśmie procesowym, odnosząca się do tej kwestii, rozwija zdaniem Sądu pierwszej instancji jedynie to, co w piśmie z dnia 10 października 2014 r. Dyrektor Gimnazjum nr 8 we Wrocławiu wskazała.
Podobnie rzecz się ma w ocenie WSA we Wrocławiu, gdy chodzi o pkt 3 wniosku skupiający się na kserokopiach rozkładów zajęć. Podmiot zobowiązany informuje, nawiązując do wcześniejszej korespondencji ze Związkiem w tym przedmiocie, że nie jest w ich posiadaniu "z uwagi na ich zastosowanie do konkretnego roku szkolnego". W odpowiedzi na skargę zaś dodano, że tygodniowe plany zajęć "nie stanowią odrębnych dokumentów potwierdzających działalność Szkoły, które nadto powinny podlegać archiwizacji". Jak skonstatował zatem ten Sąd, nie przesłano kserokopii żądanych tygodniowych rozkładów zajęć za rok szkolny 2011/2012 ponieważ ich brak; Gimnazjum nie jest przy tym zobowiązane je przetrzymywać poza dany rok szkolny, który zakończył się przed złożeniem wniosku o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że podmiotowi zobowiązanemu nie można skutecznie zarzucać, że był bezczynny, a że skarga ograniczona została przez Związek jedynie do pkt 2 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł OAZZ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązane organu do rozpatrzenia punktu 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi Związek zarzucił naruszenie § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji przez jego niezastosowanie do ustalenia i oceny tego, czy podmiot jest w posiadaniu żądanej informacji.
W konsekwencji miało dojść także do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez zastosowanie tego przepisu prawa materialnego do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Zarzucono także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż – jak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono – Sąd zawęził granice sprawy, gdyż poza rozważaniami pozostawił tę część żądania, w jakiej skarżący domagał się od organu "podania daty, od kiedy zmiana rozkładu weszła w życie"
Skarżący kasacyjnie zaznaczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "tygodniowy rozkład zajęć" jest pojęciem prawnym. Jest on częścią dziennika lekcyjnego, w którym dokumentuje się przebieg nauczania. Bez znaczenia jest, czy jest on odrębnym dokumentem, czy częścią innego. Z przepisu rozporządzenia wprost wynika, że tygodniowy plan zajęć edukacyjnych jest jednym z elementów wpisu do dziennika lekcyjnego. A zatem organ jest w posiadaniu tej informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwiony. Rację ma bowiem skarżąca kasacyjnie, że doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 23, poz. 225 ze zm.). Zgodnie bowiem z ust. 1 tego przepisu, szkoła prowadzi dla każdego oddziału dziennik lekcyjny, w którym dokumentuje się przebieg nauczania w danym roku szkolnym, z zastrzeżeniem § 8. Wspomniany zaś ust. 2 § 7 ww. rozporządzenia stanowi, że "do dziennika lekcyjnego wpisuje się w porządku alfabetycznym lub innym ustalonym przez dyrektora szkoły nazwiska i imiona uczniów, daty i miejsca urodzenia oraz adresy ich zamieszkania, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, tygodniowy plan zajęć edukacyjnych, a w szkołach dla dorosłych prowadzących kształcenie w formie zaocznej - semestralny plan zajęć edukacyjnych, a także imiona i nazwiska nauczycieli prowadzących poszczególne zajęcia edukacyjne."
Wyjaśnić należy, że informacja o "tygodniowy plan zajęć edukacyjnych", w rozumieniu ust. 2 § 7 ww. rozporządzenia, stanowi niewątpliwie informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ust. 1 tej ustawy. Niewątpliwie informacji publicznymi są informacje dotyczące wykonywania zadania publicznego, na co wskazuje też zdanie drugie art. 61 ust. 1 Konstytucji. Działalność oświatowa stanowi zadanie publiczne, wiąże się z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 ustawy zasadniczej), zaś prowadzenie dziennika lekcyjnego i określenie tygodniowego planu zajęć edukacyjnych stanowi element realizacji tego zadania. W tym aspekcie informacja o tygodniowym planie zajęć edukacyjnych stanowi informację o sprawie publicznej funkcjonowania oświaty, a zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do której udostępniania zobowiązane są podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W niniejszej sprawie jej istota sprowadza się jednak przede wszystkim do oceny tego, czy wiarygodne jest twierdzenie Dyrektora Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu, że nie jest w ich posiadaniu "z uwagi na ich zastosowanie do konkretnego roku szkolnego", jak również, że "nie stanowią odrębnych dokumentów potwierdzających działalność Szkoły, które nadto powinny podlegać archiwizacji", a zatem czy prawidłowe jest stwierdzenie przez Sąd, iż nie przesłano kserokopii żądanych tygodniowych rozkładów zajęć za rok szkolny 2011/2012, ponieważ jest ich brak, a Gimnazjum nie jest przy tym zobowiązane je przetrzymywać poza dany rok szkolny, który zakończył się przed złożeniem wniosku o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że Sąd pierwszej instancji pominął przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w brzmieniu z daty wytworzenia żądanej informacji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.). Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez okres ustalony na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 2, po tym zaś okresie:
- 1) dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych;
- 2) dokumentacja inna niż wymieniona w pkt 1 może ulec brakowaniu.
W oznaczonym okresie w oparciu o ust. 2 tego przepisu obowiązywało rozporządzenie z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1375). Zgodnie z jego § 3 ust. 1, rzeczową klasyfikację oraz kwalifikację dokumentacji ze względu na okresy jej przechowywania, wytwarzanej i gromadzonej przez organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, zawierają jednolite rzeczowe wykazy akt, zwane dalej "wykazami akt". Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że wykazy akt w organach i jednostkach organizacyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, stanowią podstawę rejestracji i gromadzenia dokumentacji w akta spraw.
Z kolei ust. 3 § 3 ww. rozporządzenia stanowi, że wykazy akt w organach i jednostkach organizacyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, wprowadzają: 1) ministrowie i inne centralne organy państwowe dla urzędów ich obsługujących oraz kierownicy centralnych państwowych jednostek organizacyjnych – w porozumieniu z Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych;
2) niewymienione w pkt 1 organy administracji publicznej i kierownicy niewymienionych w pkt 1 jednostek organizacyjnych - w porozumieniu z dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego. Paragraf 3 ust. 4 stanowi, że przykładowy wykaz akt typowych dla organów państwowych i państwowych jednostek organizacyjnych, służący za podstawę ustalenia wykazu akt, stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia. Wreszcie ust. 6 § 3 ww. rozporządzenia określa, że jednostki organizacyjne inne niż państwowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, stosują przykładowy wykaz akt typowych, o których mowa w ust. 5, odpowiednio oraz wprowadzają w trybie, o którym mowa w ust. 3 i 4 tego rozporządzenia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił w postępowaniu sądowoadministracyjnym treści jednolitego wykazu akt, w rozumieniu ww. przepisów, który określał rzeczową klasyfikację oraz kwalifikację dokumentacji ze względu na okresy jej przechowywania, wytwarzanej i gromadzonej przez Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu – dla dzienników lekcyjnych na rok szkolny 2011/2012. Tymczasem to z tego jednolitego wykazu akt, opracowanego na podstawie ww. rozporządzenia, wynikać będzie zarówno kwestia archiwizacji dziennika lekcyjnego oraz jego ewentualna długość. Dopiero po zweryfikowaniu stanu w tym zakresie Sąd mógłby formułować wypowiedź co do prawidłowości stanowiska Dyrektora szkoły, że "tygodniowe plany zajęć nie stanowią odrębnych dokumentów potwierdzających działalność szkoły, które nadto powinny podlegać archiwizacji" i że "nie jest w ich [tygodniowych rozkładów zajęć za rok szkolny 2011/2012] posiadaniu i nie jest zobowiązany do ich przetrzymywania poza dany rok szkolny, który zakończył się przed złożeniem wniosku o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie".
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko organu, że "tygodniowe plany zajęć" nie muszą stanowić odrębnych dokumentów potwierdzających działalność szkoły, jednak informacja o nich może wynikać z dzienników lekcyjnych, zawierających wszak tygodniowe plany zajęć edukacyjnych, zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji. Odpowiednie kserokopie tych dzienników mogą potencjalnie stanowić przedmiot żądania punktu 3 wniosku o informację publiczną z dnia 26 września 2014 r., jeżeli zawierają informację odpowiadającą treści wniosku w tej jego części.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena Sądu pierwszej instancji, iż Dyrektor Gimnazjum nr 8 we Wrocławiu nie posiada informacji w postaci tygodniowego rozkładu zajęć obowiązującego w roku szkolnym 2011/2012 obowiązującego przed przeniesieniem i po przeniesieniu z budynku A do budynku B, wraz z podaniem daty od kiedy zmiana rozkładu zajęć weszła w życie – była przedwczesna i niedostatecznie pogłębiona, w tym w świetle treści § 7 ust. 2 przywołanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części, w jakiej Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu w zakresie rozpatrzenia punktu 3 wniosku Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego z dnia 26 września 2014 r. nr L.dz. [...] – i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż mimo iż wyrok został zaskarżony w całości, to względem ustaleń odnośnie punktu 2 wniosku o informację publiczną nie zawiera ona zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zatem uchybień w pozostałym zakresie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji ustali regulacje dotyczące archiwizacji dzienników lekcyjnych z roku szkolnego 2011/2012, oraz to, czy w ich świetle Dyrektor Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu zobowiązany jest lub był w dacie na dzień 26 września 2014 r. (dzień złożenia wniosku o informację publiczną) do przechowywania tych dzienników lekcyjnych, jak również rozważy to, czy z treści tych dzienników możliwe jest (byłoby) ustalenie informacji, o których mowa w punkcie 3 wniosku Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego.
Końcowo należy odnotować, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był usprawiedliwiony, gdyż status Dyrektora Gimnazjum nr 8 jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania posiadanej przez siebie informacji publicznej nie był przez Sąd pierwszej instancji kwestionowany. Kwestia zaś wyłączenia z tego obowiązku podmiotów nieposiadających żądanej informacji publicznej, który to stan stwierdził WSA we Wrocławiu, reguluje ust. 3 tego przepisu, nie podniesiony jednak w skardze kasacyjnej.
Nie doszło wreszcie do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę jej w granicach nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, gdyby Sąd uznał się wbrew temu przepisowi za związany wnioskami skargi, wówczas orzekałby wyłącznie względem kwestii bezczynności organu w załatwieniu punktu 2 wniosku o informację publiczną, wszak skarżący w skardze wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy wniosku "w zakresie pkt I.2". Pominął zatem punkt 3 wniosku. Jednocześnie brak wywodów o kwestii "podania daty od, kiedy zmiana rozkładu weszła w życie" był konsekwencją przedwczesnego uznania przez ten Sąd, że organ nie posiada już materiałów dokumentujących kwestię rozkładów zajęć z oznaczonego okresu. Ocena tej kwestii przedstawiona została jednak już wyżej.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.