Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1647/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1186/16 oddalił skargę R. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] r. nr [...] w przedmiocie opuszczenia, opróżnienia oraz wydania lokalu mieszkalnego.

R. S., reprezentowany przez radcę prawnego J. Z., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 3 ust. 2 i art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610) - co do art. 3 ust. 2 przez jego zastosowanie, mimo że nie ma w sprawie zastosowania, zaś co do art. 30 przez jego niezastosowanie i uznanie, że nie stosuje się go w sprawie niniejszej;
2. 2) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ odwoławczy - Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję, powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a., a nie zastosował przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ nie przeprowadził uprzednio postępowania dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w piśmie z 20 lipca 2015 r. oraz pominął wniosek skarżącego o przyjęciu ustnego podania wobec osoby prowadzącej postępowanie. Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd, sprawując kontrolę legalności decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej, powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości, co w niniejszej sprawie nie zostało uwzględnione;
3. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 78 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 7 K.p.a.;
4. 4) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię oraz przyjęcie, że przy wydaniu decyzji nie zostały naruszone ww. przepisy, podczas gdy, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, kwestionowana decyzja stanowi przykład bezprawnego działania organów administracji oraz naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym zasady praworządności i zaufania do władzy publicznej;
5. 5) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu wyjaśnienia przyjętych tez;
6. 6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu odwoławczego - Ministra Sprawiedliwości;
7. 7) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 170 ust. 2, art. 188 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 192 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służby Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o Służbie Więziennej", przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skarżący korzysta z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w [...] na podstawie tytułu prawnego przydziału, który miał nastąpić w oparciu o przepisy ustawy o Służbie Więziennej, podczas gdy brak było ku temu przesłanek.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz złożył pismo jako załącznik do protokołu, a jego odpis doręczył pełnomocnikowi skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Ubocznie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej przedstawił zarzuty w nieuporządkowany sposób, stąd w dalszej części uzasadnienia konieczne jest ich uszeregowanie zgodnie z art. 174 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji i argumentację na jego poparcie przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego przez jego zastosowanie art. 30 tej ustawy przez jego niezastosowanie.

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, mieszkania dla funkcjonariuszy objęte są odrębną regulacją prawną przewidzianą w przepisach resortowych, a zatem w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji organów Służby Więziennej tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych są przepisy ustawy o Służbie Więziennej.

Przepisy tej ustawy w szczególny sposób uregulowały status prawny lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżnienia lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Z tych powodów do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Służby Więziennej nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 tej ustawy, zgodnie z którym osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy przez okres nie krótszy niż 10 lat wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu (art. 30 ust. 1).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 170 ust. 2, art. 188 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 192 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Więziennej w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skarżący korzysta z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie tytułu prawnego przydziału, który miał nastąpić w oparciu o przepisy ustawy o Służbie Więziennej, podczas gdy brak było ku temu przesłanek.

Zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej członkom rodziny funkcjonariusza wymienionym w art. 176 przysługuje prawo do zamieszkania w przydzielonym funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnym. Członkami rodziny funkcjonariusza są: 1) małżonek, 2) dzieci (własne, małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia (art. 176 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej). Według art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 177, przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego, a zgodnie z art. 188 ust. 3 powołanej ustawy decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu.

W myśl art. 192 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Więziennej decyzje w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów niniejszego rozdziału wydaje Dyrektor Generalny w odniesieniu do funkcjonariusza pełniącego służbę w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w dyspozycji Służby Więziennej. Wskazuje na to treść Porozumienia z 4 sierpnia 2014 r. w sprawie lokali mieszkalnych stanowiących własność m.st. Warszawy i pozostających w dyspozycji Służby Więziennej z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Przedmiotowy lokal został umieszczony w załączniku Nr 2 do ww. Porozumienia, zaś zgodnie z § 1 ust. 2 Porozumienia lokale wymienione w tym załączniku zostały przekazane do dyspozycji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i to z zaznaczeniem, że lokale te będą przeznaczane wyłącznie na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy (§1 ust. 3 Porozumienia). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji na podstawie Porozumienia strony, na zasadzie swobody kształtowania umów, ułożyły wzajemne relacje w odniesieniu do wskazanych w nim lokali, jak też określiły uprawnienia Dysponenta czyli Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w stosunku do lokali przekazanych mu do dyspozycji.

Zrzeczenie się w § 1 ust. 1 Porozumienia dysponowania spornym lokalem nie stworzyło dla skarżącego takiej sytuacji prawnej, w której mógłby formułować wobec organów Służby Więziennej jakiekolwiek roszczenia związane z tym lokalem, w tym żądanie zrzeczenia się dysponowania lokalem. Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie zrzekł się prawa do dysponowania przedmiotowym lokalem mieszkalnym, lecz lokal ten został przekazany do dyspozycji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy. W drodze porozumienia zmianie uległ charakter spornego lokalu - przekształcony został z lokalu mieszkalnego na kwaterę tymczasową, która może zostać przydzielona w drodze decyzji jedynie na okres obowiązywania Porozumienia, czyli 9 lat. Wskazane powyżej przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz treść Porozumienia wskazują, że w stosunku do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji Służby Więziennej, wydawanie decyzji o ich przydziałach, jak również decyzji o ich opróżnieniu leży w gestii Dyrektora Generalnego (§ 2 ust. 1 i § 5 pkt 3 Porozumienia).

Nie można zgodzić się przy tym ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie wywiedzionym na rozprawie przed NSA w dniu 8 maja 2019 r., wedle którego porozumienie z 4 sierpnia 2014 r. zawarł Dyrektor Generalny Służby Więziennej osobiście, a nie w imieniu Służby Więziennej, w związku z czym w sprawie nie ma zastosowania art. 177 ustawy o Służbie Więziennej. Powyższe stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nieuprawnione z tego powodu, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej jest organem Służby więziennej i jednym z jego zadań jest ustalanie szczegółowego sposobu gospodarowania składnikami majątkowymi i racjonalnego wykorzystywania środków finansowych przeznaczonych na działalność Służby Więziennej (art. 7 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Więziennej). Analiza treści Porozumienia nie pozwala uznać, że Dyrektor Generalny nie działał w imieniu Służby Więziennej.

Z niewadliwych ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że skarżący kasacyjnie wraz z rodziną zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Lokal ten został przydzielony S.S. – ojcu skarżącego jako pracownikowi Centralnego Więzienia Nr 1, na podstawie przydziału z [...]r. Przydziałem tym został objęty m.in. skarżący jako małoletni syn. Statusu przydzielonego lokalu nie był wówczas wątpliwy. Tytuł prawny do lokalu przysługiwał zatem funkcjonariuszowi S.S., a po jego śmierci uprawnienie do jego zajmowania nabyła żona J. S., która występowała wprawdzie do organu o zrzeczenie się dyspozycji przedmiotowym lokalem, lecz wniosek jej nie został pozytywnie rozpatrzony. R. S.nie wstąpił w uprawnienia do spornego lokalu. Prawo do zamieszkiwania w przydzielonym funkcjonariuszowi lokalu, o którym mowa w art. 170 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, nie oznacza przejęcia praw do tego mieszkania po śmierci funkcjonariusza.

Uprawnienia R. S. do zajmowania lokalu wobec osiągnięcia wieku 25 lat wygasły. Z akt sprawy nie wynika, ani też skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby łączyła go relacja o charakterze prawnym z właścicielem mieszkania, tj. Miastem Stołecznym Warszawa. Miasto zaś przekazało sporny lokal do wyłącznej dyspozycji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z określeniem charakteru przekazywanego lokalu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należało uznać, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933 i 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Przypomnieć jeszcze trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję, powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a., a nie zastosował przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy.

Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. nie uczynił.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy obu instancji wnikliwie zbadały okoliczności sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i trafnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. W zaskarżonym wyroku wyrażono prawidłowe stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie organy w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ przy ustaleniu stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, zgodnie z własną oceną materiału dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny.

Ocenę dowodów organ obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które powinno być sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Decyzje organów obu instancji powyższe kryteria spełniają. Należy przy tym mieć na uwadze to, że wynikający z procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie decyduje subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma przesądzające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie.

Z tych powodów organ nie naruszył prawa przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w piśmie z 20 lipca 2015 r. oraz pominięcie wniosku skarżącego o przyjęcie ustnego podania wobec osoby prowadzącej postępowanie, prawidłowo oceniając je jako niemające znaczenia w sprawie.

Skoro więc organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne organu I instancji i nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). W konsekwencji w sprawie nie zaistniała podstawa do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy albo uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji nie powołał art. 151 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.

Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Skarżący kasacyjnie postawił również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 78 w związku z art. 75, art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a., a także samodzielnie – naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niezwarcie w uzasadnieniu wyjaśnienia przyjętych tez.

Powyższe zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut art. 141 § 4 P.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w tym także do zarzutów naruszenia art. 78 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 7 K.p.a. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12), co w rozpoznawanej sprawie zostało spełnione. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1451/11).

Jeszcze raz należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy zbadały okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia, w sposób wyczerpujący zebrały i trafnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, a Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w zgodzie z art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd miał podstawy do oddalenia skargi, zatem zasadnie zastosował art. 151 P.p.s.a., który nie został naruszony, co oznacza, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, tak więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. nie mógł być stosowany.

Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] r. nr [...] w sprawie opuszczenia lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] lokal nr [...] przez R. S., M. S. oraz M.S., opróżnienia oraz jego wydania, są zgodne z prawem. Nie mogły przy tym odnieść zamierzonego skutku argumenty słusznościowe podniesione w skardze kasacyjnej wobec charakteru decyzji, której podstawę prawną stanowi art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Tak jak podkreślił to Sąd I instancji ma ona charakter decyzji związanej, co oznacza że nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy.

W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości mając na uwadze charakter sprawy.