Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 921/18 oddalił skargę B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr SKO.4113.52.2018.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr SOC.IV. 71470/021586/18/116804/000001/18 Prezydent Miasta Łodzi odmówił przyznania B.S. dodatku mieszkaniowego od dnia [...] maja 2018 r. z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ powołał się przy tym na informację uzyskaną od zarządcy nieruchomości, iż umowa najmu zawarta na ww. lokal w dniu [...] sierpnia 2001 r. uległa rozwiązaniu z dniem [...].12.2015 r. i w związku z powyższym naliczane jest odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu.
Od powyższej decyzji B.S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, podnosząc m. in., że nie zajmuje lokalu bez tytułu prawnego, gdyż umowa najmu nigdy nie została skuteczne wypowiedziana. Była najemcą w dniu składania wniosku i jest nim nadal.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr SKO.4113.52.2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; "k.p.a.") oraz art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 966 ze zm.; "u.o.d.m"), po rozpoznaniu odwołania B.S. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, iż podstawą jego rozstrzygnięcia stanowi treść art. 2 ust. 1 u.o.d.m, który stanowi, iż dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem oraz osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.
Organ II instancji wskazał, że z materiału zawartego w aktach rozpatrywanej sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. B.S. złożyła kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal nr [...], znajdujący się w [...], przy ul. [...]. Do wniosku została dołączona umowa o najem lokalu mieszkalnego z dnia [...] sierpnia 2001 roku, zawarta pomiędzy stroną i osobą reprezentującą Zakład Gospodarki Mieszkaniowej [...]. Zgodnie z § 8 tego dokumentu, umowa najmu została zawarta na czas nieoznaczony. Natomiast jak wynika z zawartego w aktach pisma z dnia [...] grudnia 2012 r., umowa najmu lokalu nr [...], przy ul. [...] w [...] została rozwiązana z dniem [...] grudnia 2015 r.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.S. podniosła, że posiada tytułu prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul [...] w [...] i nadal go posiada także po [...] grudnia 2015 r. Podała, że dokumenty pozyskane w toku postępowania odwoławczego (nie powiadamiając jej o tym) nie potwierdzają braku tytułu prawnego.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem przyjął, że skarga jest nieuzasadniona i ja oddalił.
Sąd podzielił pogląd, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1 u.o.d.m. W konsekwencji, aby uzyskać prawo do uzyskania dodatku mieszkaniowego należy posiadać jeden ze wskazanych w tym przepisie tytułów prawnych.
Sąd uznał, że skarżąca nie spełniła wymogów ustawowych dla przyznania jej prawa do dodatku mieszkaniowego. Bezspornie bowiem w dacie wystąpienia z wnioskiem, tj. [...] kwietnia 2018 r. strona nie posiadała tytułu prawnego do lokalu oraz nie dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego. Z treści pisma Administracji Nieruchomościami [...] "[...] " z [...] grudnia 2012 r. znajdującego w aktach sprawy wynika, że Administracja Nieruchomościami [...] "[...] ", działając w imieniu właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...], wypowiedziała B.S. z dniem [...] grudnia 2012 r. umowę najmu zawartą [...] sierpnia 2001 r. na lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1610).
Zgodnie z powyższym przepisem nie później niż na 3 lata naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny lokatorowi, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu, a nie dostarcza mu lokalu zamiennego i lokatorowi nie przysługuje prawo do lokalu, o którym mowa w ust. 4.
W toku postępowania administrator nieruchomości we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jednoznacznie wskazał, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu i nie oczekuje na dostarczenie przysługującego lokalu zamiennego lub socjalnego.
Przy piśmie z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało do akt sprawy skan obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru wypowiedzenia umowy najmu z [...] grudnia 2012 r. oraz dodatkowo skan obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z [...] grudnia 2012 r. dotyczącego udostępnienia lokalu strony skarżącej w celu usunięcia pionu kanalizacyjnego w lokalu sąsiednim. Z dokumentów tych wynika, że przesyłka zawierająca wypowiedzenie umowy najmu z [...] grudnia 2012 r. została nadana w placówce pocztowej w tym samym dniu, a skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem jej odbiór [...] grudnia 2012 r. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt skutecznego doręczenia skarżącej oświadczenia woli wynajmującego o wypowiedzeniu umowy najmu lokalu przy ul. [...] w [...].
Tym samym uznać trzeba, że z upływem wskazanego w wypowiedzeniu umowy najmu okresu, tj. od [...] stycznia 2016 r. skarżąca utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu został także potwierdzony w karcie lokalu sporządzonej przez administratora nieruchomości - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" [...], z której wynika, że skarżąca płaci odszkodowanie za bezumowne zajmowanie spornego lokalu mieszkalnego.
Od powyższego wyroku B.S., działająca przez pełnomocnika z urzędu, pismem z dnia 22 maja 2019r. złożyła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art.3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art.7, art.77 § 1 oraz art.80 k.p.a. "przejawiające się w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi B.S., pomimo, że w postępowaniach prowadzonych przez organy obu instancji doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania – dowolnego ustalenia przez organy, iż doszło do wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] z dnia [...] sierpnie 2001 roku."
W związku z powołanymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Na wstępie stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia przyjętego w sprawie stanu faktycznego, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.
Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie
Natomiast jako uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że SKO w Łodzi, w zakresie ustaleń dotyczących tytułu prawnego do lokalu oparło się wyłącznie na lakonicznej informacji od administratora nieruchomości. Organy obu instancji dysponowały jedynie potwierdzeniem odbioru, które jakoby miało dotyczyć przesyłki zawierającej oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu, na którym to potwierdzeniu odbity został stempel wskazujący datę "[...]" czyli [...] grudnia 2012 roku – wcześniejszą niż samo wypowiedzenie (które jest datowane na dzień [...] grudnia 2012 r.). Niewątpliwie zgodzić się należy, z konkluzją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż zarówno organ I instancji jak i SKO w Łodzi wydając swoje decyzje nie dysponowały uwierzytelnioną kopią pisma z [...] grudnia 2012r. zawierającego wypowiedzenie umowy najmu lokalu przy ul. [...] w [...] oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma ze stemplem wskazującym na nadanie przesyłki w dniu [...] grudnia 2012 r. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do sądu administracyjnego twierdziła, że ma tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, gdyż nie została jej wypowiedziana umowa najmu z [...] sierpnia 2001r., wobec niedoręczenia jej pisma z [...] grudnia 2012r.
Pamiętać należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej wedle stanu prawnego oraz stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego na moment jej wydania, a nie na moment wyrokowania przez sąd. W zasadzie bez znaczenia dla oceny decyzji poddanej kontroli na etapie postępowania sądowego są później powstałe dowody, zmiana stanu faktycznego, czy też próby uzupełnienia przez organ administracyjny zebranego wcześniej materiału dowodowego. Procedura sądowoadministracyjna dopuszcza jedynie, stosownie do brzmienia art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie nowego dowodu jest nadto uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu - nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym.
Przede wszystkim jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ustalenie stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji uczyniły to zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, z dnia 5 maja 2005 r., sygn. II GSK 40/05).
Tymczasem samo stwierdzenie o doręczeniu B.S. pisma zawierającego wypowiedzenie umowy najmu z potwierdzeniem odbioru tego pisma zawierającym wyraźny stempel z dnia [...] grudnia 2012 roku pojawia się w sprawie dopiero w odpowiedzi na skargę. Kolegium uzyskało to potwierdzenie odbioru w dniu [...] października 2018r., a więc po wydaniu merytorycznych decyzji w sprawie.
Co więcej na rozprawie w dniu 12 marca 2019r. WSA w Łodzi nakazał SKO w Łodzi uzupełnić akta sprawy administracyjne poprzez "doręczenie kompletnego potwierdzenia odbioru korespondencji (obu stron zwrotki) dokumentującej doręczenie stronie wypowiedzenia umowy najmu". W wykonaniu tego postanowienia Sądu SKO w Łodzi przedłożyło w dniu 13 marca 2019r. kserokopie: wypowiedzenia umowy najmu oraz obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru. Po pierwsze wskazać należy, że przedłożonych kserokopii Sąd I instancji nie dopuścił jako dowodów uzupełniających w trybie art.106 § 3 p.p.s.a. Po drugie są to kserokopie dokumentów nie potwierdzone za zgodność z oryginałem. Podkreślić należy, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może bowiem korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu oraz, że tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego.
Żaden z organów "nie widział" oryginałów tych dokumentów, a przedłożone kserokopie nie zostały uwierzytelnione. Po trzecie, mają na uwadze także powyższe, kserokopie te wymagają dokonania oceny przez organy administracyjne. W szczególności czy z przedłożonych, a nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii obu stron zwrotnego potwierdzenia doręczenia B.S. w dniu [...] grudnia 2012r. przesyłki (nadanej w dniu [...] grudnia 2012 r.) wynika, że odnosi się ono do pisma z dnia [...] grudnia 2012r. o wypowiedzeniu umowy najmu. Zwłaszcza, że kserokopia drugiej strony tego potwierdzenia odbioru (k.40 a.s.) nie wskazuje jednoznacznie na powiązanie z tym pismem. Znajduje się bowiem na niej tylko pieczęć adresowa nadawcy "Administracja Nieruchomościami [...] " oraz stempel pocztowy z [...] grudnia 2012r. Ocena ta wymaga także odniesienia się do znajdującej się w aktach sprawy kserokopii tożsamego pisma zawierającego wypowiedzenie z [...] grudnia 2012 r., lecz powiązanego z innym dowodem doręczenia.
W obu przypadkach są to wyłącznie kserokopie nie potwierdzone za zgodność z oryginałem. W tym miejscu dodatkowo stwierdzić należy, że akta administracyjne zarówno I jak i II instancji nie są numerowane.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr SOC.IV. 71470/021586/18/116804/000001/18.
Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej uwagi prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.