Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2005 r., II SA/Rz 299/05 Wojewódzki Sąd administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. S. na postanowienie Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 26 września 2000 r., w którym uznano B. S. winnym tego, że w dniu 7 sierpnia 2000 r. w miejscowości C. gm. D. spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym w ten sposób, że kierując w stanie po użyciu alkoholu samochodem Fiat Croma, wymijając samochód Opel Astra, zjechał na lewy pas ruchu doprowadzając do zderzenia obu pojazdów, po czym odjechał z miejsca zdarzenia, to jest o czyn z art. 86 § 2 i art. 87 § 1 k.w. w zw. z art. 9 § 1 k.w. i za to wymierzono mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby oraz orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 2 lat.
Skarga strony na decyzję o zwolnieniu ze służby wydaną w następstwie tego orzeczenia została oddalona przez NSA wyrokiem z 18 lipca 2001 r., SA/Rz 195/01, także NSA oddalił wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2002 r. SA/Rz 2694/01 skargę na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2001 r. o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Następnie B. S. w dniu 29 kwietnia 2004 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w [...] odmawiające wznowienia postępowania były dwukrotnie uchylane przez organ wyższego stopnia i przekazywane organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zaś kolejne postanowienie z [...] zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Uznał on, że wniosek o wznowienie postępowania nie zawierał żadnej z enumeratywnie wyliczonych w art. 135r ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 z późn. zm.) podstaw wznowienia postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. S. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 135r ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 132 ust. 4, art. 134h ust. 1 ustawy o Policji. Uzasadnił skargę przedstawieniem nowych świadków zdarzenia potwierdzających jego niewinność oraz faktem zmiany prawa w 2003 r., którego następstwem jest ustanie karalności dyscyplinarnej czynu – art. 132 ust. 4 ustawy o Policji, i z tego powodu na podstawie art. 42 ust. 1 Konstytucji "ma prawo skorzystać z lepszego prawa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w obszernym uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że zaskarżone postanowienie, choć wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania to jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ze względu na zmianę przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego wprowadzoną ustawą z 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz.U. nr 192, poz. 1873) wyrok NSA z 30 kwietnia 2002 r. oddalający skargę na decyzję z 5 listopada 2001 r. Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie odmawiająca wznowienia postępowania, nie stwarzał przeszkody do rozpatrzenia kolejnego wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Przepisy ustawy z 29 października 2003 r. weszły w życie 29 listopada 2003 r. i nie zawierały szczególnych uregulowań dotyczących możliwości wzruszania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, co oznacza, że do tych orzeczeń mają zastosowanie przepisy art. 135r – 135s. ustawy o Policji.
W ich świetle jedyną możliwość weryfikacji prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego stanowi wznowienie postępowania. Jeżeli nawet uznać, że podnoszona przez skarżącego tendencyjność postępowania dyscyplinarnego mieści się w podstawie z art. 135r ust. 1 pkt 3, to i tak skarżący nie zachował terminu z art. 135r ust. 7 (30 dni od dnia, w którym obwiniony dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania). Sąd uznał też, że gdyby przyjąć, że zmiana przepisów będąca następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 1998 r., K. 41/98, stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania, to i tak wniosek oparty na tej podstawie byłby spóźniony, bo powinien być liczony od dnia utraty mocy dotychczasowych przepisów 30 września 2003 r. Sąd przyjął, że zmiana art. 132 ustawy o Policji nie była następstwem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – nie może być więc podstawą wznowienia postępowania.
Zresztą wbrew twierdzeniom skarżącego zmiana przepisów wcale nie jest dla niego korzystniejsza. Także nie miało miejsca naruszenie art. 42 Konstytucji, gdyż wobec skarżącego nie można było zastosować innych niż przewidziane ustawą o Policji zasad weryfikacji ostatecznych orzeczeń dyscyplinarnych. Sąd podniósł także ogólnikowość uzasadnień postanowień organów obu instancji, ale uznał, że wobec nie zachowania terminów do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie mają one istotnego wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej B. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię art. 132 ust. 4, art. 135r ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 2 i 190 ust. 4 Konstytucji poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że do prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego zapadłego przez dniem 30 września 2003 r., co do podstaw wznowienia stosuje się przepisy art. 135r – 135s ustawy o Policji w zakresie terminu złożenia wniosku o wznowienie;
- 2. naruszenie przepisów o postępowaniu – art. 134 § 1, art 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie pomimo stwierdzonych naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że termin z art. 135r ust. 3 i 7 ustawy o Policji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2002 r., K. 36/00, który wszedł w życie 30 września 2003 r. wprowadzono do ustawy o policji dopiero 29 listopada 2003 r. Oznacza to, że termin ten nie może mieć zastosowania w sprawie, a winien być stosowany art. 190 ust. 4 Konstytucji, "który odsyła do przepisów dyscyplinarnych dotyczących wznowienia postępowania". Zdaniem skarżącego możliwość stosowania przepisów dyscyplinarnych do orzeczeń sprzed 30 września 2003 r., kiedy nie obowiązywały przepisy dotyczące wznowienia postępowania dyscyplinarnego policjantów, nie może skutkować brakiem możliwości stosowania przepisów dyscyplinarnych do orzeczeń sprzed 30 września 2003 r. Według nowych przepisów policjanci podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za przewinienia polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.
Czyn przypisywany skarżącemu nie nosił cech przewinienia dyscyplinarnego. Skarżący uważa, że istnieją wątpliwości, co do stosowania terminów z art. 135r – 135s ustawy o Policji. Z brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o Policji może wynikać, że wyłączona jest możliwość wznowienia postępowania dyscyplinarnego w sprawach zakończonych prawomocnie przed 29 listopada 2003 r. Jednak z uzasadnienia wyroku wynika, że nie ma przeszkód do rozpoznania wniosku o wznowienie takiego postępowania. Uznano też, że stanowisko Sądu I instancji, iż decyzje naruszające art. 107 § 3 k.p.a. nie miały wpływu na wynik sprawy jest błędne. Sąd winien uchylić zaskarżone decyzje, aby nie sankcjonować naruszeń przez nie prawa.
W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom stawianym takiej skardze przez art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 174 p.p.s.a.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przepisy umożliwiające wznowienie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Policji wprowadzono z dniem 29 listopada 2003 r. na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz.U. nr 192, poz. 1873). Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jej przepisy stosuje się do postępowań dyscyplinarnych niezakończonych prawomocnym orzeczeniem do dnia jej wejścia w życie, natomiast w myśl ustępu 2 tego samego artykułu czynności dokonane w postępowaniach dyscyplinarnych niezakończonych prawomocnym orzeczeniem do dnia 30 września 2003 r. są skuteczne, jeżeli dokonano ich z zachowaniem przepisów dotychczasowych. Żaden z tych przepisów nie ma żadnego znaczenia dla rozważania dopuszczalności wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym przed dniem wejścia w życie ustawy.
Musi więc w tym zakresie obowiązywać wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Od dnia 29 listopada 2003 r. – daty wejścia w życie nowelizacji ustawy o Policji dopuszczalne jest wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym. Dotyczy to zarówno postępowań zakończonych po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji, jak i przed tą datą. Oczywiste jest to, że wniosek o wznowienie postępowania winien być złożony, w zależności od podstawy wznowienia w terminie określonym w art. 135r ust. 3 bądź 7 ustawy o Policji. Skoro jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2002 r., K 36/00, OTK-A 2002, nr 5, poz. 63, w zakresie niezgodności z art. 92 Konstytucji przepisu art. 139 ust. 2 ustawy o Policji w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego, z którego to przepisu skarżący wywodzi podstawę do wznowienia postępowania, wszedł w życie w dniu 30 września 2003 r., gdy nie obowiązywały przepisy dotyczące wznowienia postępowania dyscyplinarnego – termin ten musi być liczony inaczej.
Trzeba uznać, że miesięczny termin do wznowienia postępowania dyscyplinarnego w rozpoznawanej sprawie wskazany w art. 135r ust. 3 ustawy o Policji rozpoczął swój bieg dopiero z dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji, to jest z dniem 29 listopada 2003 r., a w konsekwencji bezskutecznie upłynął w dniu 29 grudnia 2003 r. Tak więc, mimo, że Sąd I instancji niezbyt precyzyjnie wskazał datę rozpoczęcia biegu tego terminu, to w dniu składania przez skarżącego swego wniosku o wznowienie postępowania termin ten upłynął. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego - art. 135r – 135s ustawy o Policji w zakresie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest całkowicie chybiony.
W konsekwencji zaś nie trafne są także zarzuty naruszenia art. 132 ust. 4, art. 135r ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 Ustawy o Policji w zw. z art. 2 i 190 ust. 4 Konstytucji RP. Dodać można, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji nie zawierają żadnego uzasadnienia, a w dodatku sam przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji nie kwalifikuje się do bezpośredniego zastosowania. Przepisy umożliwiające jego stosowanie w odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Policji wprowadziła właśnie nowelizacja ustawy o Policji z 29 października 2003 r.. W tej sytuacji trudno mówić o jakimkolwiek naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji. Ponadto zupełnie nie wiadomo, na czym miałoby polegać naruszenie art. 132 ust. 4 ustawy o Policji, skoro z przepisu tego wynika niezależność postępowania dyscyplinarnego od postępowania karnego
Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1, art. 135 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Skarżący upatruje go w tym, że skoro Sąd I instancji dopatrzył się ogólnikowości uzasadnienia postanowień organów obu instancji, to winien je uchylić. Jednak zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę o ile stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżący uchybił terminom do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, to lakoniczność, czy ogólnikowość uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy, w tym okoliczność, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wskazania początku biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, należy na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. O kosztach postępowania orzeczono na podatnie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.