Uzasadnienie
Wojewódzki sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 498/13, oddalił skargę S. B. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie uposażenia.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Wojskowy Komendant Uzupełnień w Kaliszu, decyzją z dnia [...] października 2009 r., odmówił S. B. przyznania świadczenia pieniężnego, tj. odsetek od wypłaconego uposażenia oraz zwrotu potrącenia z uposażenia. Wskazano, że po wypłacie zwaloryzowanych należności z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej, potrącono nienależne świadczenia z tytułu odprawy i ekwiwalentu za urlop, wypłaconych w momencie zwolnienia ze służby. Po otrzymaniu tych świadczeń S. B. wystąpił z wnioskiem o odsetki.
Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania S. B., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymał w mocy z decyzję z dnia [...] października 2009 r.
WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi S. B., wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 945/09, uchylił decyzje organów obu instancji.
NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1131/10, uchylił wyrok o sygn. akt II SA/Po 945/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podniesiono, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną (ex tunc), nie stanowi jednak wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, ale tworzy elementy nowego stanu prawnego. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia poprzedniego stanu prawnego, ale ma dopiero prowadzić do usunięcia licznych następstw obowiązywania nieważnej decyzji. Decyzji pierwotnej, do czasu stwierdzenia jej nieważności, przysługiwał przymiot domniemania prawidłowości, chociaż dotknięta była ciężką wadą prawną. Dopiero obalenie domniemania prawidłowości decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej dawało podstawę do wyprowadzenia wystąpienia przesłanki zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności i od tego dnia odsetki stały się wymagalne.
Wskazano, że w okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowego służby wojskowej S. B. nie był czynnym żołnierzem zawodowym, miał natomiast status żołnierza przeniesionego do rezerwy i zarazem emeryta wojskowego, a więc nie przysługiwało mu prawo do uposażenia. Między dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego a stwierdzeniem nieważności decyzji organ nie miał zatem podstaw prawnych do wypłaty uposażenia, tym samym nie mogło dojść do zwłoki w wypłacie uposażenia. Podkreślono, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji wypowiedzeniowej jest restytucja stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, czyli powrót żołnierza zawodowego do służby na tych samych warunkach, jakie przysługiwały mu w dniu wypowiedzenia. Istnieje zatem ciągłość stosunku służbowego, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktów, jakie zaistniały w związku ze zwolnieniem ze służby, które to zwolnienie należy uznać za niebyłe.
Żołnierz zawodowy w ramach tego samego stosunku służbowego może zostać zwolniony ze służby tylko raz. Wobec tego wszelkie należności pieniężne, które przysługują mu w związku ze zwolnieniem ze służby, mogą być mu wypłacone także tylko raz. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji wypowiedzeniowej jest jedynie restytucja stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z mocą ex tunc, a więc żołnierzowi zawodowemu, który został przywrócony do służby, przysługują wyłącznie świadczenia uzupełniające. Używanie przez organy orzekające określeń "potrącenie" czy "nienależne świadczenie" nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Organ wojskowy nie dokonał potrącenia należnej kwoty, ale decyzją wydaną w postępowaniu jurysdykcyjnym zaliczył kwotę wypłaconego już wcześniej świadczenia na poczet innego należnego S. B. świadczenia.
WSA w Poznaniu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 174/11, uchylił decyzje organów obu instancji.
Wojskowy Komendant Uzupełnień w Kaliszu, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., odmówił S. B. przyznania świadczenia pieniężnego, tj. odsetek od wypłaconego uposażenia oraz zwrotu potrącenia z uposażenia.
Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania S. B., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r..
WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi S. B., wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 638/12, uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Wskazano, że decyzja o wypowiedzeniu S. B. stosunku służbowego, do czasu stwierdzenia jej nieważności, posiadała przymiot legalności, choć dotknięta była wadą prawną. W okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego S. B. nie był czynnym żołnierzem zawodowym, miał natomiast status żołnierza przeniesionego do rezerwy i emeryta wojskowego, a zatem nie przysługiwało mu prawo do uposażenia. Między dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego a stwierdzeniem nieważności decyzji organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia, a więc nie mogło dojść do zwłoki w wypłacie tego świadczenia.
Odnosząc się do kwestii odsetek, Sąd zauważył, że dopiero z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2006 r. ustało domniemanie legalności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby i dopiero w tym momencie doszło do zwłoki w wypłacie skarżącemu uposażenia i innych należności. Sąd jednocześnie podniósł, że organy administracji publicznej nie ustaliły daty wejścia do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Sąd wskazał na konieczność weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego, w tym decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., którą zmieniona decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., a także decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W powołanych decyzjach organ przyjął bowiem, że odsetki od wypłaconych skarżącemu z opóźnieniem należności pieniężnych należą mu się od dnia 8 stycznia 2007 r., tj. od dnia w którym stawił się do miejsca pełnienia służby, i od dnia, w którym doręczono mu rozkaz personalny nr [...] Dowódcy POW z dnia [...] listopada 2006 r., uchylający pkt 3 rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby.
Sąd zarazem wskazał organowi, by rozpoznając ponownie sprawę, zweryfikował ustalenia co do daty i wysokości wypłaconych skarżącemu świadczeń po przywróceniu go do służby oraz by stwierdził, czy przyznane i wypłacone skarżącemu odsetki na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i [...] grudnia 2010 r. nie czynią prowadzonego postępowania bezprzedmiotowym.
Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., uchylił decyzję z dnia [...] marca 2012 r. w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia i jednocześnie przyznał odsetki od uposażenia za okres od dnia 14 listopada 2006 r. do dnia 8 stycznia 2007 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi S. B., uznał, że jest ona bezzasadna. Zauważono, że, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., stanowisko wyrażone w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych o sygn. akt: II SA/Po 945/09, I OSK 131/10, II SA/Po 174/11, II SA/Po 639/12 wiąże w przedmiotowej sprawie. W orzeczeniach tych uznano zarzut odmowy zwrotu skarżącemu kwoty zaliczonej na poczet uposażenia za bezzasadny. Stwierdzono w nich jednoznacznie, że taki zabieg nie stanowi potrącenia, a jedynie zaliczenie odpowiednich kwot w ramach rozliczenia stron. Wykluczono także możliwość domagania się zwrotu świadczeń pieniężnych zaliczonych na poczet uposażenia. Taka ocena prawna jest wiążąca, a więc organy administracji publicznej prawidłowo odmówiły S. B. zwrotu kwot zaliczonych na poczet uposażenia.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku o sygn. akt II SA/Po 638/12, datą początkową, od której powinny być naliczane odsetki od zaległego uposażenia, jest data doręczenia S. B. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego. Uznano też, że kwestia odsetek została definitywnie rozliczona, a Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w powołanych wyrokach. Ponadto organy administracji publicznej orzekły już ostatecznie – w prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. – o odsetkach za zaległe świadczenia dodatkowe (dodatkowe uposażenie rocznego, gratyfikacja urlopowa, ekwiwalent za przejazd raz w roku), wobec czego żądania w tym zakresie są bezzasadne. Zaznaczono, że organy administracji publicznej przedstawiły w sposób dostateczny metodę obliczenia kwot należnych S. B. Znajduje to potwierdzenie w dokumentach rachunkowych, zawartych w aktach sprawy.
Działania organów administracji w stopniu wystarczającym odpowiadają zasadom wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a więc organy administracji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły całość materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną wniósł S. B., żądając uchylenia wyroku WSA w Poznaniu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono rażące naruszenie:
- • art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, która "zalicza" kwotę 38.737,78 zł z tytułu odprawy oraz rocznego świadczenia pieniężnego za okres od 1 października 2005 r. do 30 września 2006 r. na poczet kwoty 38.402,21 zł z tytułu zaległego uposażenia za okres od 30 września 2005 r. do 8 stycznia 2007 r., dodatkowego uposażenia rocznego oraz gratyfikacji urlopowej za rok 2006 w związku z przywróceniem do służby wojskowej, co nie znajduje podstawy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa;
- • art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm., dalej: u.s.w.ż.z.) poprzez bezpodstawne potrącenie 38.737,78 zł z kwoty 38.402,21 zł. Brak bowiem jest podstaw, aby organy wojskowe mogły dokonywać potrąceń z uposażenia, a powołany przepis nie może być podstawą takich działań, ponieważ stosuje się go jedynie we wskazanych w nim sytuacjach;
- • art. 77 u.s.w.ż.z. poprzez bezpodstawne potrącenie 38.737,78 zł z kwoty 38.402,21 zł, w sytuacji gdy S. B. nie był zobowiązany do zwrotu świadczeń wypłaconych mu w chwili zwolnienia ze służby wojskowej;
- • przez organ II instancji przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez organ administracji publicznej, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 listopada 2012 roku, sygn. akt: II SA/Po 639/12;
- • art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. w jaki sposób wyliczono kwotę odsetek od gratyfikacji urlopowej oraz ekwiwalentu za przejazd raz w roku, w sytuacji gdy był do tego zobligowany na mocy wyroku o sygn. akt II SA/Po 638/12.
W skardze podniesiono, że wszystkie wskazane przez Sąd I instancji orzeczenia uchylały decyzje, w związku z czym postępowanie administracyjne toczy się nadal. Wyrokiem o sygn. akt I OSK 1131/10, uchylono wyrok o sygn. akt II SA/Po 945/09 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, a więc nie można mówić o tym, że w stosunku do ustaleń poczynionych w tym wyroku obowiązuje powaga rzeczy osądzonej. WSA w Poznaniu był zobowiązany rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie, odnosząc się jednak do wskazówek zawartych jedynie w sentencji orzeczenia uchylającego, natomiast nie w jego uzasadnieniu. Wskazane orzeczenia również nie rozstrzygnęły sprawy merytorycznie, a więc nie przesądzały o tym, czy dokonane przez organ zaliczenie/potrącenie jest zgodne z prawem. Odniesiono się w nich do istoty sprawy, ale nie załatwiło to sprawy administracyjnej. Fakt, że działania organu nie stanowiły potrącenia, lecz jedynie zaliczenie odpowiednich kwot w ramach rozliczenia stron, nie został zakwestionowany przez żadną ze stron postępowania.
Nie zostało to również zakwestionowane przez S. B. w skardze kasacyjnej od wyroku o sygn. akt II SA/Po 945/09. Zauważono, że dopiero w wyroku o sygn. akt II SA/Po 638/12 prawidłowo wskazano datę początkową, od której powinny być naliczane odsetki od zaległego uposażenia. Organ II instancji nie zastosował się jednak do tych ustaleń. Miał bowiem obowiązek odnieść ustaloną w tym wyroku datę początkową, od której istnieje możliwość liczenia odsetek, do wszystkich odsetek naliczanych od pozostałych świadczeń. W tej sytuacji, gdy zmianie uległa wskazana data, bezzasadnym jest twierdzenie, że w stosunku do odsetek od dodatkowego uposażenia oraz odsetek od gratyfikacji urlopowej, wydane wcześniej decyzje są ostateczne, skoro wydane zostały dwa lata przed wskazanym wyrokiem. Organ II instancji niewątpliwie zatem dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 153 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1-2 P.p.s.a., podniesiono zarzut naruszenia norm procesowych oraz przepisów prawa materialnego. Wszystkie zarzuty dotyczą jednak kwestii "potrącenia" kwoty 38.737,78 zł, należnej – zdaniem S. B. – z tytułu odprawy oraz rocznego świadczenia pieniężnego za okres od 1 października 2005 r. do 30 września 2006 r. na poczet kwoty 38.402,21 zł przyznanej z tytułu zaległego uposażenia za okres od 30 września 2005 r. do 8 stycznia 2007 r., dodatkowego uposażenia rocznego oraz gratyfikacji urlopowej za rok 2006 w związku z przywróceniem do służby wojskowej.
Podnieść należy, że sprawa wskazanych należności została rozstrzygnięta w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1131/10. W wyroku tym stwierdzono, że "nie powinno budzić wątpliwości, że żołnierz zawodowy w ramach tego samego stosunku służbowego może zostać zwolniony ze służby tylko raz. Wobec tego wszelkie należności pieniężne, które przysługują mu w związku ze zwolnieniem ze służby, mogą być mu wypłacone także tylko raz. Zatem świadczenia, o których mowa w art. 94 i art. 95 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, są świadczeniami jednorazowymi. (...) W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku przepisy dotyczące potrącenia świadczeń wzajemnych nie miały w ogóle zastosowania. W rozważanej sytuacji faktycznej i prawnej nie chodzi bowiem o dwie wierzytelności, a przedmiotowa sprawa rozpatrywana była na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulującej władcze stosunki administracyjne.
Instytucję potrącenia z uposażenia żołnierza reguluje art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Na mocy tego przepisu potrącenia można dokonać na podstawie prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej, wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. Tymczasem organ wojskowy nie dokonał potrącenia należnej kwoty, ale decyzją wydaną w postępowaniu jurysdykcyjnym zaliczył kwotę wypłaconego już wcześniej świadczenia na poczet innego należnego skarżącemu świadczenia. Brak było zatem podstaw do żądania zwrotu tych kwot". Sąd orzekł zatem, że organy wojskowe nie dokonały w sprawie "potrącenia", ponieważ nie miały tu zastosowania przepisy prawa cywilnego, lecz na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.) zaliczyły kwotę wcześniej wypłaconej świadczenia w poczet ponownie wypłaconej odprawy. Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że żołnierz zawodowy nie ma prawa do dwukrotnego otrzymania należności pieniężnych przysługujących mu w związku ze zwolnieniem ze służby.
W sytuacji, gdy żołnierz został zwolniony, a następnie przywrócony do służby, przy kolejnym zwolnieniu jest on uprawniony do świadczeń pomniejszonych o kwoty już wypłacone (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 932/08, z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1455/08, z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 80/09). Stanowisko to zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 174/11, wydanym po zwrocie akt sprawy przez NSA. Sprawa została następnie poddana ocenie przez WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 638/12, uchylając decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, również podzielił przytoczone stanowisko sądów administracyjnych, co do kwestii związanej z pomniejszeniem świadczeń przyznanych S. B. w związku z ponownym zwolnieniem ze służby. WSA w Poznaniu uznał jednak, że w sprawie nie ustalono dokładnie daty wejścia w życie decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2006 r., stwierdzającej nieważność pierwotnej decyzji o zwolnieniu ze służby, co uniemożliwiało dokładne obliczenie terminu naliczania odsetek od zaległego uposażenia.
Wskazać należy, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę był, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związany interpretacją przepisów prawa dokonaną w poprzednich orzeczeniach zapadłych w sprawie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w danej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność był przedmiotem zaskarżenia, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne. Ocena prawna wynika zarówno sentencji, jaki i z uzasadnienia wyroku sądu, ponieważ dotyczy wykładni przepisów prawnych oraz sposobu ich zastosowania w związku z rozpoznaną sprawą (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 326).
Nie można zatem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podważać prawomocnych ustaleń sądu co do stanu prawnego zawartych w uzasadnieniu. Uzasadnienie wyroku jest bowiem jego integralną częścią. W uzasadnieniu sąd zawiera zarówno wykładnię stosowanych w sprawie przepisów oraz wytyczne dla organów co do dalszego postępowania. Jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych można uznać, że ocena prawna dokonana w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego traci moc. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności jednak nie wystąpiły, a więc kwestia ponownego rozpoznania zmniejszenia kwoty uposażenia S. B. w związku z ponownym zwolnieniem ze służby, jako argument podważający prawidłowość oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji, nie powinna być w ogóle podnoszona.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.