Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę J. R. i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Olsztyna orzekł o zatrzymaniu J. R. prawa jazdy kategorii T, D+E, C+E, B+E, D, C, B, A, nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. R. w ciągu roku od dnia [...] października 2011 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, co wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] listopada 2011 r. i w związku z powyższym, decyzją Prezydenta Olsztyna z dnia [...] czerwca 2012 r., został skierowany na egzamin sprawdzający kwalifikacje niezbędne do kierowania pojazdami.
Od ww. decyzji J. R. wniósł odwołanie podnosząc, że złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w sprawie usunięcia 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, po przebyciu szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia powyższej skargi na bezczynność.
Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło zawieszenia postępowania we wskazanym przez stronę przedmiocie. Kolegium przytoczyło treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśniło, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo gdy z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem.
W ocenie Kolegium takim zagadnieniem wstępnym nie było rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi odwołującego się na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie.
J. R. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że brak zawieszenia postępowania w niniejszej prawie będzie skutkował naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie przez WSA w Olsztynie skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego będzie dawało odpowiedź na zagadnienie wstępne, tj. kolizję przepisów rozporządzenia i ustawy.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2012 r. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie zatrzymania J. R. prawa jazdy zostało wszczęte z urzędu, zatem brak jest podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Podniesiona zaś okoliczność dotycząca wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w sprawie usunięcia 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, po przebyciu przez J. R. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie stanowi przesłanki warunkującej zawieszenie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy.
Skargę na ww. postanowienie złożył J. R., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że obarczone jest ono wadą proceduralną. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei zmiana k.p.a., wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3, który obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Skoro zatem obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje.
Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w, myśl art. 144 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Przepis art. 134 obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to organ winien wydać, w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienie o niedopuszczalności zażalenia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 § 3 w związku z art. 141 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ww. przepisy nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania przysługuje.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ww. nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu.
Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Taki też był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Uzasadnione zatem pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
W niniejszej sprawie strona złożyła oczywiście wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie zażalenie, z uwagi na fakt żądania zawieszenia postępowania odwoławczego i wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Okoliczność ta nie zmienia jednak w żaden sposób prawidłowej oceny zajętego przez Sąd I instancji stanowiska. W myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei art. 144 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Zatem w przepadku wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze strona nie ma możliwości wniesienia zażalenia, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sytuacji zaś uznania, że złożony środek odwoławczy jest niedopuszczalny, organ zobligowany jest wydać na postawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności tego środka – w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.