Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 317/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdził uchybienie przez T. L. terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 27 października 2009 r. T. L. doręczono decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Wobec tego, iż strona wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła w dniu 26 listopada 2009 r. organ uznał, że został on wniesiony po upływie 14-dniowego terminu.
Minister Sprawiedliwości wyjaśnił ponadto, że decyzja z dnia [...] października 2009 r. zawierała pouczenie, iż skarżącemu służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pouczenie zawierało również stwierdzenie, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących błędnego pouczenia go o środkach zaskarżenia, Minister stwierdził, że w pouczeniu wskazany został art. 127 § 3 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a., a zatem pouczenie to było prawidłowe.
Postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r. stało się przedmiotem skargi T. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący podniósł, że został błędnie pouczony o środkach zaskarżenia, a ponadto strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego pouczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że kontrola legalności ogranicza się do oceny, czy istotnie doszło do uchybienia terminu oraz do ustalenia, czy w sprawie nie został wniesiony wniosek strony o przywrócenie terminu, bowiem taki wniosek wyłączyłaby czasowo możliwość wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z zestawienia dat doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] października 2009 r. wynika, że została ona doręczona w dniu 27 października 2009 r., zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w dniu 26 listopada 2009 r. Wobec powyższego został on wniesiony z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 w zw. z art. 127 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego, niejasnego pouczenia o środkach zaskarżenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie mogą być one przedmiotem rozważań w tym postępowaniu. Mogą natomiast stanowić okoliczność uzasadniającą przywrócenie terminu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł T. L., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 58 § 1, 2 i 3, art. 63 § 1, 2 i 3, art. 64 § 2, art. 65, art. 70 § 1, art. 80, art. 112, art. 128, art. 134, art. 140 oraz art. 222 k.p.a.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarł w nim również wniosek o przywrócenie terminu przy czym żaden przepis nie nakłada obowiązku sporządzenia wniosku o przywrócenie terminu jako odrębnego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął natomiast błędną wykładnię art. 58 k.p.a., wymagając od strony "wyraźnego wniosku" czym naruszył przepisy postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie prowadzone przez Sądy Administracyjne jest ograniczone jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. do rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s.
51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane przez organ odwoławczy na mocy art. 134 k.p.a., a więc akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to jest postanowienie kończące postępowanie. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest to właśnie rozstrzygnięcie. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., a stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32).
Uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bądź wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, od decyzji administracyjnej, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne. Kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do oceny czy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.) został złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpoznając skargę na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. sąd wojewódzki nie może badać legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jak wyżej to już przedstawiono postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie, zażalenie, czy też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie może zostać rozpatrzony. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania i zażalenia.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r., w którym to stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2009 r. doręczonej skarżącemu w dniu 27 października 2009 r. Z zestawienia dat wynika, że termin do wniesienia środka odwoławczego upłynął w dniu [...] października 2009 r. Odwołanie złożono dniu 26 listopada 2009 r. a więc ewidentnie po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego postanowienia rozstrzygnięcie organu I instancji stało się ostateczne, a więc wywołało określone w nim skutki prawne.
Postawione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące nieprecyzyjnego pouczenie o sposobie wniesienia środka zaskarżenia, zasadnie Sąd I instancji uznał za nie mogące odnieść zamierzonego skutku, gdyż te argumenty mogły być użyte skutecznie dla uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Z wnioskiem o przywrócenie terminu, do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący nie wystąpił. Taki postulat nie znajduje się w złożonym w dniu 26 listopada 2009 r. wniosku.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenie przepisów procedury administracyjnej zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism sądowych. Oznacza to, że stawiane zarzuty kasacyjne powinny być uzasadnione, a nie ograniczać się jedynie do wskazania numerów kolejnych artykułów k.p.a. Powołane w komparycji skargi kasacyjnej przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 63 § 1, 2, 3, art. 64 § 2, art. 65, art. 70 § 1, art. 80, art. 128, art. 134, art. 140 k.p.a. nie zostały uzasadnione w motywach skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać, w czym skarżący kasacyjnie upatruje się naruszenia wskazanych przepisów.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 58 § 1, 2, 3, art. 112 i art. 222 k.p.a. stwierdzić należy, że są one nieusprawiedliwione z następujących powodów: skarżący nie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tylko w wypadku żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skarżący mógł podnosić okoliczności, o których mowa w art.112 k.p.a.
Także zarzut naruszenia art. 222 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten został umieszczony w dziale VII k.p.a. i dotyczy postępowania skargowo wnioskowego. Przepisy tego działu służą przede wszystkim temu aby ustalić podmiot właściwy do rozpoznania skargi, wniosku lub petycji, natomiast nie zawierają unormowań stanowiących zasady i wzorce czynności procesowych. Czynności postępowania skargowego uregulowane w tym dziale nie mogą zastępować regularnej procedury administracyjnej (zobacz Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck 2008 r. str. 842 – 845).
Z uwagi na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji