Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt III SA/GD 434/09 w sprawie ze skargi M. G.– D., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2009 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż M. G. – D. został zarejestrowany w dniu [...] lipca 2008 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nowym Dworze Gdańskim jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2009 r., tj. po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania się ze względu na to, że w okresie 6 miesięcy poprzedzających rejestrację spowodował rozwiązanie stosunku pracy ze swej winy bez wypowiedzenia. Następnie w dniu [...] kwietnia 2009 r. przedłożył organowi sprostowane świadectwo pracy w części dotyczącej trybu rozwiązania umowy o pracę i z jego treści wynikało m.in., że rozwiązanie stosunku pracy trwającego od [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2008 r., nastąpiło za porozumieniem stron na podstawie art. 30 § 1 pkt 1 kodeksu pracy.
Dodatkowo oświadczył, że świadectwo to zostało wydane na skutek wyroku sądu pracy. W konsekwencji w dniu [...] lipca 2009 r. złożył wniosek o wyrównanie zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] października 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. z ustawowymi odsetkami.
W ocenie organu I instancji wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem w myśl art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust.
1. Tymczasem wnioskodawca w dniu rejestracji, tj. [...] lipca 2008 r. nie udokumentował okoliczności rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron, nie przedłożył też żadnych dokumentów istniejących w dniu wydania decyzji, które mogłyby mieć wpływ na wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku.
W wyniku odwołania Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu podniósł, że myśl art. 75 ust. 6 ustawy, bezrobotny jest obowiązany do składania lub przesyłania powiatowemu urzędowi pracy pisemnego oświadczenia o przychodach pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jego uprawnień do świadczeń przewidzianych w ustawie w terminie 7 dni od dnia uzyskania przychodów. W razie niedokonania tych czynności zasiłek lub inne świadczenia z tytułu bezrobocia przysługują od dnia złożenia oświadczenia i innych wymaganych dokumentów. Stąd też powyższy przepis eliminuje możliwość wznowienia postępowania w sprawie.
Ponadto, dla skuteczności wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. koniecznym jest, by nowe dowody istniały w dniu wydania mającej ulec zmianie decyzji. Niemożliwe jest zatem wyrównanie stronie zasiłku za 90 – dniowy okres wsteczny, kiedy to nie posiadała ona do niego prawa. Sprostowane świadectwo pracy będzie miało wpływ na długość ustawowego okresu pobierania zasiłku, który zostanie skrócony tylko o 90 dni, stosownie do art. 73 ust. 4 w zw. z art.75 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. G. – D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, której zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Spełnił on bowiem wymogi z art. 71 ust. 6 ustawy, przedstawił sprostowane świadectwo pracy będące konsekwencją wyroku sądu pracy, a zatem zasadne było żądanie wyrównania zasiłku dla bezrobotnych za 3 miesiące.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wyciągnął wadliwe wnioski z treści art. 75 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji wynika, że bezrobotny jest obowiązany do składania lub przesyłania powiatowemu urzędowi pracy pisemnego oświadczenia o przychodach pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jego uprawnień do świadczeń przewidzianych w ustawie, w terminie 7 dni od dnia uzyskania przychodów. W razie niedokonania tych czynności zasiłek lub inne świadczenia z tytułu bezrobocia przysługują od dnia złożenia oświadczenia i innych wymaganych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie tymczasem skarżący w dniu [...] kwietnia 2009 r. (a nie [...] kwietnia 2009 r., jak mylnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nowym Dworze Gdańskim sprostowane świadectwo pracy, z którego wynika m.in., że rozwiązanie stosunku pracy trwającego od [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2008 r. nastąpiło za porozumieniem stron na podstawie art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.
Dodatkowo, w dniu [...] kwietnia 2009 r. oświadczył, że świadectwo to zostało wydane na skutek wyroku sądu pracy. Następnie w dniu [...] lipca 2009 r. złożył wniosek o wyrównanie zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] października 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. z ustawowymi odsetkami. Stąd też organy nie rozważyły, czy w niniejszej sprawie zaszła jedna z enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, a mianowicie czy wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy, istniejąca w dniu wydawania decyzji, ale nieznana organowi. Za taką bowiem okoliczność należy uznać sprostowanie świadectwa pracy w części dotyczącej trybu rozwiązania umowy o pracę ze skarżącym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że owo sprostowanie świadectwa pracy miało skutek ex tunc, a więc moc wsteczną. Konsekwencją zaś tego będzie konieczność rozważenia przez organy orzekające, czy już w chwili rejestracji skarżącego w urzędzie pracy tj. w dniu [...] lipca 2008 r., stosunek pracy skarżącego uległ rozwiązaniu na skutek porozumienia stron, a nie bez wypowiedzenia, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji.
Wszak skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, iż sprostowanie świadectwa pracy nastąpiło na skutek wyroku sądu pracy, zaś organy orzekające z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie odniosły się do tej okoliczności. Ponadto prawomocny wyrok sądu powszechnego, zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby i co istotne, przepis ten wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej.
Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uwzględnią powyższą ocenę prawną, odniosą się również do zgłoszonego żądania wypłaty odsetek ustawowych od niewypłaconego zasiłku dla bezrobotnych. Reasumując, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 75 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Od powyższego wyroku w całości, Wojewoda Pomorski wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.), tj. art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania w analizowanej sprawie.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Natomiast w uzasadnieniu podniósł, że Sąd pierwszej instancji zupełnie bezpodstawnie przyjął, iż art. 75 ust.6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma zastosowania w kwestii wypłacenia skarżącemu wyrównania niewypłaconego zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na tryb rozwiązania umowy o pracę. Wskazał, że Sąd w ogóle nie argumentując swojego stanowiska poprzestał tylko na stwierdzeniu, iż organ odwoławczy wyciągnął wadliwe wnioski z treści art. 75 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i stąd też niemożliwa jest polemika z jego stanowiskiem. Analizowany przepis prawny odnosi się nie tylko do przedkładania przez bezrobotnych oświadczeń o przychodach, lecz również do innych dokumentów potwierdzających jego uprawnienia i ma on charakter szczególny, na co wskazuje jego umieszczenie w przedmiotowej ustawie. Zaś jako przepis o charakterze szczególnym, wyłącza zastosowanie przepisów o charakterze ogólnym (lex specialis derogat legi generali) i przepisem o charakterze ogólnym jest tutaj art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w oparciu o który sąd nakazuje czynić dalsze ustalenia w sprawie.
Stąd też takie stanowisko Sądu jest nieuprawnione. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut Sądu, jakoby organ odwoławczy nie odniósł się do możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z wyrokiem sądu pracy korygującym tryb rozwiązania umowy o pracę. Takie odniesienie znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i opiera się o powyższą zasadę prawną, zaś analizowany proceduralny przepis prawny ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy został wprowadzony z uwagi na ilość tego typu spraw i konieczność ich szybkiego rozstrzygnięcia.
Nadto z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie wskazał, że w analizowanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania, ponieważ zarówno nowe okoliczności, jak i nowe dowody nie istniały w dniu wydania przez organ I instancji decyzji pomimo tego, że wyrok sądu pracy odnosi skutek ex tunc. Reasumując, wbrew stanowisku Sądu, w pełni uzasadnione było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 75 ust.6 ustawy, a nie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. – D. wskazał, że Wojewoda Pomorski błędnie interpretuje zapis art. 75 ust. 6 ustawy, ponieważ odnosi się on tylko do przedkładanych oświadczeń o dochodach, a w części, w której mowa jest o innych dokumentach, stanowi o konsekwencjach wynikających z niezłożenia takich dokumentów. Ponadto organ pomylił artykuły dotyczące jego sprawy, co wskazywał w odwołaniu kierowanym do Sądu pierwszej instancji. Podał dalej, że Wojewoda Pomorski powołuje się błędnie na coś, co jego nie dotyczy, a pomija art. 71 ust. 6 ustawy, który się ze sprawą wiąże i tym przepisem posiłkował się także Powiatowy Urząd Pracy w Nowym Dworze Gdańskim, od którego decyzji się odwoływał.
Dalej podkreślił o swoim podejrzeniu, że w sprawie wdarł się błąd, ponieważ tego typu pisma mogą być tworzone w urzędach sposobem "szablonowym" i jest to bardzo możliwe, ponieważ poza odwoływaniem się do niewłaściwego artykułu, Wojewoda Pomorski w decyzji kierowanej do niego, wskazywał Urząd Pracy w Malborku, podczas gdy sprawa toczy się w Nowym Dworze Gdańskim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa.
Na samym wstępie stwierdzić należy, że nie można odmówić racji skarżącemu kasacyjne, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził wykładni treści art. 75 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a uzasadnienie w tym przedmiocie nie zawiera szerszej argumentacji umożliwiającej podjęcie polemiki ze stanowiskiem w tym zakresie.
Wskazać jednakże należy, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone orzeczenie, mimo nie do końca prawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zezwala na to treść art. 184 P.p.s.a. zgodnie, z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy administracji nie rozważyły, czy w przedmiotowej sprawie zaszła jedna z enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, a mianowicie czy wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy, istniejąca w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ale nieznana organowi, tj. sprostowanie świadectwa pracy w części dotyczącej trybu rozwiązania umowy o pracę ze skarżącym, co miało skutek ex tunc. Wskazać bowiem należy, że we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. skarżący stwierdził, że nie wyraża zgody na przedłużanie zasiłku, który mu się należał za okres wcześniejszy. A zatem skarżący domagał się otrzymania wcześniej należnego, w jego ocenie, zasiłku, a nie przedłużania okresu pobierania zasiłku po dostarczeniu przez niego odpowiednich dokumentów (świadectwa pracy). Powyższe z kolei obligowało organ do wezwania skarżącego do sprecyzowania jego wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. co do trybu, w jakim domaga się przeprowadzenia postępowania.
Wskazać bowiem należy, iż w niniejszej sprawie – jeżeli intencją skarżącego było złożenie wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych – to w takim trybie wniosek ten winien być przez organ rozpoznany i oceniony.
W świetle powyższych rozważań niezasadny jest argument skargi kasacyjnej, jakoby organy badały zasadność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Skoro bowiem przyjęto, że wniosek z [...] lipca 2009 r. nie był złożony w tym trybie, to nie można uznać, że organy przeprowadziły w tym zakresie postępowanie, mimo uczynienia o powyższym lakonicznej wzmianki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.