Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2203/15 oddalił skargę G. B., D. B. i H. L. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał za zasadne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. z [...] marca 2015 r., nr [...], odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentów pod nazwą "Opis i mapa" oraz "Protokół graniczny" w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, których stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. domagał się skarżący, tj. wypis z rejestru gruntów i mapa (odrys, wyrys) sporządzony według stanu z 1975 r. dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie C., zatytułowany jako "Opis i mapa", a także "Protokół graniczny", sporządzony przez geodetę Z. S. w lipcu 1975 r., dotyczący parceli nr [...], położonej w obrębie C., nie stanowią decyzji administracyjnych, gdyż nie rozstrzygają o indywidualnych prawach i obowiązkach strony. Dokumenty te nie są również postanowieniami w rozumieniu przepisów k.p.a.
W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Do przedmiotowych przyczyn niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która jeszcze nie została wydana lub która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów, bądź żądanie stwierdzenia nieważności w stosunku do dokumentu, który nie może być poddany ocenie pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Powyższa konstatacja organu II instancji zasługuje na aprobatę Sądu. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności możliwe jest tylko w odniesieniu do decyzji oraz poprzez odesłanie z art. 126 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, postanowień stwierdzających niedopuszczalność odwołania (zażalenia) lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Natomiast zaskarżone dokumenty stanowią potwierdzenie tylko tego co zostało w nich wskazane i nie posiadają waloru rozstrzygnięcia administracyjnego. Zatem wniosek H. L. o stwierdzenie ich nieważności nie może być skuteczny.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli G. B. i D. B., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez zaaprobowanie stwierdzenia, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy dokumentów, które nie stanowią decyzji administracyjnych.
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez zaaprobowanie stwierdzenia, iż wypis z rejestru gruntów i mapa, sporządzone według stanu z 1975 r. dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie C., zatytułowany jako "Opis i mapa" oraz protokół graniczny dotyczący parceli nr [...], położonej w obrębie C., nie stanowią decyzji administracyjnych, gdyż nie rozstrzygają o indywidualnych prawach i obowiązkach strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokumenty te miały decydujące znaczenie w rozstrzyganiu prawa własności w postępowaniach sądowych toczących się pomiędzy H. L. oraz M. i P. G. o własność działki [...] oraz pomiędzy G. B. i D. B. a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę M. co do działki [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zatem skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. są bezzasadne. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca – środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a.. Wydanie bowiem wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. W orzecznictwie NSA konsekwentnie reprezentowany jest pogląd [por. szerzej: J. Świątkiewicz, Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (w świetle orzecznictwa sądowego), RPEiS 1984, z. 1, s. 23–30], zgodnie z którym decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Zawarte zaś w art. 104 § 1 k.p.a. stwierdzenie, że załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy przepis prawa obowiązującego nakazuje załatwić sprawę w tej formie. Nie ma zaś w systemie prawa polskiego przepisu, który nakazywałby rozstrzygać kwestie będące przedmiotem występujących w tej sprawie dokumentów pod nazwą "Opis i mapa" oraz "Protokół graniczny" w drodze decyzji. Tym samym, art. 104 § 1 i 2 k.p.a. nie mógł być naruszony, bo nie ma w tej sprawie zastosowania.
Skoro zaskarżone dokumenty nie są ani decyzjami, ani postanowieniami w rozumieniu przepisów k.p.a., to również zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skoro przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, prowadzonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko decyzja administracyjna lub określone rodzaje postanowień, to żądanie stwierdzenia nieważności w tym trybie dokumentów, które tymi aktami nie są jest niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności nie może być wszczęte, co oznacza, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka warunkująca zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.