Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1457/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi S., uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz decyzję tego organu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...].
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dotyczącej listy osób Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej Komisji (pkt 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej).
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2014, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu wskazując: Ministerstwo Finansów nie dysponuje gotową informacją w zakresie żądanej przez wnioskodawcę w pkt 2 wniosku listy osób Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej Komisji. Przygotowanie takiej informacji wymagałoby dokonania przeglądu i analizy zgromadzonej dokumentacji związanej z obsługą administracyjno-biurową Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego, która związana jest z przeprowadzeniem egzaminów w danym roku. W 2013 roku łącznie przeprowadzono 83 egzaminy. Na podstawie wszystkich protokołów z przeprowadzonych egzaminów możliwe byłoby dopiero dokonanie odpowiednich obliczeń i sporządzenie zestawień, które musiałyby zostać skorelowane z właściwymi danymi z systemu teleinformatycznego. Wszystko to przesądza o fakcie, że jest to informacja przetworzona a wnioskodawca nie wykazał, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Skonkretyzowanie ww. prawa ma miejsce w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, "ustawa", w świetle której, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym (art. 1). Wedle regulacji art. 2 ust. 1 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 ustawy zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.
W sprawie bezspornym jest, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a żądania skarżącego zawarte w pkt 2 wniosku z dnia 13 marca 2014 r. są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Sporne jest między stronami, czy wnioskowana przez skarżącą informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a w konsekwencji jej udostępnienie wymaga wykazania interesu publicznego. Informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. Prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części, czego w sprawie zabrakło. Organ nie wykazał bowiem, iż wnioskowana przez skarżącą informacja w zakresie listy osób Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej komisji stanowi informację przetworzoną, a stwierdził jedynie, iż nie dysponuje gotową informacją dotyczącą wnioskowanych zagadnień, a realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą przeprowadzenia m.in. konkretnych analiz, zestawień i wyciągów, nadto konieczne byłoby dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia za cały 2013 r. informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i spowodowałaby znaczne zaangażowanie po stronie organu środków i zasobów koniecznych dla jego prawidłowego funkcjonowania.
Wymienione czynności podejmowane w tym zakresie wskazują na proces tworzenia nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Organ nie podał, jakie dokumenty (kadrowo-płacowe) zawierają wnioskowane dane i na czym polegać ma ich przetworzenie. Powyższe skutkuje uznaniem, iż organ w istocie zaniechał wskazania dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. W tym zakresie działanie organu jest niezrozumiałe, ponadto przy braku materiału źródłowego trudno jest ocenić, na czym ma polegać wykonanie "analiz, zestawień i wyciągów". Powyższe uchybienia czynią przedwczesną kwestię oceny interesu prawnego skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy z uwzględnieniem ww. rozważań, mając na uwadze wskazania Sądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), "ustawa", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacja publiczna przetworzona to tylko nowa jakościowo informacja, do której wytworzenia nie prowadzi selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści, będące – w ocenie Sądu – zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i w efekcie nienoszącymi cech informacji przetworzonej;
- 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Minister Finansów nie wykazał, że informacja w zakresie listy osób Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej Komisji stanowi informację przetworzoną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy, z wyjątkami przewidzianymi w ust. 2 i 3, i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle art. 2 ust. 1 prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art.
5. W art. 3 ustawy określono zakres prawa do informacji publicznej, które obejmuje uprawnienia m.in. do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja publiczna przetworzona, zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i piśmiennictwie, o której mowa wyżej to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego.
W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działalności i kosztów funkcjonowania w 2013 r. Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego w zakresie m.in. listy osób Komisji z podaniem wynagrodzenia brutto każdej z tych osób za udział w pracach tej komisji. Minister Finansów odmówił udzielenia ww. informacji powołując się, iż jest ona informacją przetworzoną, zaś wnioskodawca, po wezwaniu organu, nie wykazał interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji. Minister wskazał, że nie dysponuje gotową informacją w powyższym zakresie, zaś w celu jej udostępnienia niezbędne byłoby dokonanie wyodrębnienia informacji przez przegląd materiałów źródłowych, potrzebne byłoby przeprowadzenie konkretnych analiz, zastawień, wyciągów, co czyni taką informację przetworzoną.
Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, który uznał, że organ nie wykazał, iż żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację przetworzoną – o tym bowiem nie decyduje arbitralnie organ, nie wystarczy przywołać ogólnikowe twierdzenia, że z jakiś dokumentów należy wywieść jakieś dane – aby wymagać od wnioskodawcy wykazywania interesu publicznego w udzieleniu informacji przetworzonej, wpierw należy powołać się na konkretne działania, konkretne analizy konkretnych danych, które świadczą o takim charakterze informacji. W świetle art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest prawo obywatelskie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (oraz innych organów tam wskazanych), które to doznaje ograniczeń określonych w ust. 3 art. 61 Konstytucji RP oraz w ustawie. Z powyższej zasady wynika, że to na organie odmawiającym udzielenia informacji publicznej spoczywa ciężar dowodu, iż dana informacja stanowi informację przetworzoną – wówczas celem uzyskania takiej informacji to ubiegający się musi wykazać przesłankę interesu publicznego.
Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść wnioskodawcy i należy mu udostępnić chociażby fragmenty informacji, które są potrzebne do stworzenia informacji przetworzonej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie podniósł, że na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby wymaganie od wnioskodawcy wykazywania istnienia interesu publicznego, skoro organ nie udowodnił, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Podkreślić przy tym trzeba, że ani Sąd I instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądziły o tym, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej czy też nie – w postępowaniu sądowoadministracyjnym został jedynie zakwestionowany sposób odmowy udzielenia przez organ informacji, który był zbyt ogólnikowy i nie odnosił się do konkretnych informacji o charakterze prostym.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.