Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1653/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 94/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "P.p.s.a.", odrzucił skargę J.N. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw.

Dalej Sąd zauważył, ze przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegająca na nie przedstawieniu propozycji służby.

Sąd I instancji wskazał, że ocena dopuszczalności skargi musiała w pierwszej kolejności poprzedzać ocena charakteru pisemnej propozycji dalszej służby lub nowych warunków zatrudnienia, a w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych, wymogu podjęcia bądź nie przez organ takiego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona propozycja nie stanowi żadnego z aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-3 i 4a-7 P.p.s.a., nie stanowi ona również decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa (przedstawienie propozycji) ma nastąpić w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia czy służby na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. postanowienia NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17, I OSK 2830/17, z dnia 23 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2798/17, I OSK 2795/17, I OSK 2799/17, I OSK 2804/17, I OSK 2772/17, I OSK 2825/17, I OSK 2805/17, I OSK 2829/17, I OSK 2823/17, I OSK 2831/17).

Sąd podkreślił, że art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (p. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy:

1. 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa,
2. 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
3. 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,
4. 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny,
5. 5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dokonując charakteru propozycji zatrudniania lub pełnienia służby Sąd I instancji odwołał się do przepisów ustawy wprowadzającej.

Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Dokonując oceny charakteru prawnego propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby Naczelny Sąd Administracyjny (zob. ww. wskazane postanowienia NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. oraz z dnia 23 stycznia 2018 r.) wskazuje, że:

1. 1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),
2. 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające),
5. 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze uznaje, iż propozycja zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a..

Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji nie można uznać, iż propozycja służby złożona skarżącemu stanowi akt lub czynność, która podlegałaby kognicji sądów administracyjnych, a co za tym idzie również bezczynność organu w zakresie nie przedłożenia tej propozycji wyłączona jest spod kognicji sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną na to postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy o KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja służby nie jest decyzją administracyjną, a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
2. 2) art. 277 ustawy o KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że spór związany z roszczeniami dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego skarżącego ze Służbą Celno – Skarbową podlega właściwości sądu pracy, podczas gdy propozycja pracy jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej z tego powodu, że w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego – w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu;
3. 3) 276 ust. 1 ustawy o KAS w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że z przepisów tych wynika brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe do kontroli działalności administracji publicznej, a w szczególności są właściwe do kontroli decyzji administracyjnych i innych skatów lub czynności z zakresu administracji publicznej - w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu;
4. 4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenia, a tym samym naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
5. 5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;
6. 6) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 oraz w zw. z art. 165 ust 7 ustawy o KAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby wymaga wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
7. 7) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze. zm.) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności organu pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia:
8. a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej;
9. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
10. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
11. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
12. e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu administracji skarbowej polegającą na niezłożeniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

Z uwagi na stanowisko skarżącego kasacyjnie co do dopuszczalności wniesionej skargi, przede wszystkim należy rozważyć, czym w istocie jest owa propozycja z art. 165 ust. 7 p.w. KAS i czy kontrola jej niewydania pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna).

Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych.

W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby.

Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających KAS).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 przepisów wprowadzających KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. 1) przedmiotowa propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),
2. 2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. 4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,
5. 5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 ustawy p.w. KAS),
6. 6) dopiero odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez funkcjonariusza oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 p.w. KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Dodać należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 p.w. KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia.

W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych już wyżej regulacji brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w. KAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek pracy lub stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

W rezultacie, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).

Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).

Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie przyjął, że skoro rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa Przepisy wprowadzające KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w. KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie bezczynności w przedmiocie jej złożenia okazały się nieuzasadnione, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).