Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 510/07 po rozpoznaniu skargi Z. L. na niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1509/05 wymierzył Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywnę w wysokości 10 000 zł.
Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1509/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...], nr [...].
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 16 sierpnia 2006 r. skarżący wniósł do Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargę na niewykonanie ww. wyroku z dnia 7 listopada 2005 r., a następnie w dniu 18 września 2006 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej za nieprzekazanie Sądowi jego skargi z dnia 16 sierpnia 2006 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Sprawa o wymierzenie grzywny organowi rozstrzygnięta została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SO/Wa 123/06. Postanowieniem tym Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2500 zł, jako podstawę wskazując art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd podniósł, że wnioskiem z dnia 16 marca 2007 r. skarżący wniósł o rozpoznanie jego skargi z dnia 16 sierpnia 2006 r. (tj. skargi o wymierzenie organowi grzywny w celu przymuszenia do wykonania wyroku Sądu z dnia 7 listopada 2005 r.) na podstawie jej odpisu. Sąd przesłał organowi odpis wniosku skarżącego z dnia 16 marca 2007 r. oraz wezwał go do nadesłania akt administracyjnych oraz skargi z dnia 16 sierpnia 2006 r. Organ nie wykonał wezwania Sądu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia organowi grzywny.
Dopuszczalność zatem skargi na niewykonanie wyroku uzależniona jest od uprzedniego wystąpienia z pisemnym wezwaniem do jego wykonania. Jak wynika z treści skargi, skarżący skierował do Ministra Pracy i Polityki Społecznej stosowne wezwanie w dniu 10 lipca 2006 r., zatem Sąd uznał, że spełnił wymóg określony w art. 154 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu w sprawie nie ulega wątpliwości, że Minister Pracy i Polityki Społecznej popadł w bezczynność po wyroku Sądu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1509/05, stwierdzającym nieważność aktu. Bezczynność ta trwa, pomimo wymierzenia grzywny Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej za nieprzekazanie Sądowi skargi Z. L. (prawomocne postanowienie Sądu z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SO/Wa 123/06).
Sąd pierwszej instancji uznał skargę na niewykonanie wyroku za uzasadnioną i wymierzył Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywnę w wysokości 10 000 zł. Wysokość grzywny Sąd określił w oparciu o art. 154 § 6 P.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego, przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2006 r. (M.P. Nr 12, poz. 125), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2006 r. wynosiło 2477,23 zł. Sąd ustalając wysokość grzywny na kwotę 10 000 zł, wymierzył ją poniżej średniej dopuszczalnej wysokości. Tak wymierzona grzywna zdaniem Sądu jest adekwatna, dyscyplinująca, a nie represyjna.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Pracy i Polityki Społecznej, zaskarżając go w całości. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 55 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu Sądu. Organ nie kwestionuje, że w sprawie doszło do uchybienia terminu do przekazania skargi, jednak biorąc pod uwagę specyfikę sprawy i osobę strony postępowania wydaje się, że wymierzenie grzywny nie było słuszne. Ilość spraw sądowych z udziałem skarżącego i nakładanie w tych sprawach kar pieniężnych na organy administracji obciąża w całości Skarb Państwa, a więc wszystkich obywateli. Organ nie przekazał skargi skarżącego wraz z aktami sprawy z odpowiedzią na skargę ponieważ nie posiada tych akt. Przedmiotowe akta znajdują się w Ministerstwie Gospodarki w związku z podziałem Ministerstwa Gospodarki i Pracy na Ministerstwo Gospodarki i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, który nastąpił z dniem 31 października 2005 r., a więc po dniu wszczęcia postępowania.
W konkluzji skargi organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie. Skarżący wskazał, że skarga kasacyjna wniesiona została nie od wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., a od prawomocnego postanowienia z dnia 28 lutego 2007 r. o wymierzeniu organowi grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 16 sierpnia 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani ich domniemywać. Z tego względu skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne co do przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Samo przytoczenie przepisu prawa bez wyprowadzenia podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że skarga kasacyjna jako niespełniająca warunków materialnych nie może być uznana za uzasadnioną.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Podstawą wymierzenia grzywny zaskarżonym wyrokiem z 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 510/07 był art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z ustaleniem niewykonania przez Ministra Gospodarki i Pracy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1509/05. Zastosowanie art. 55 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało miejsce wcześniej w związku z nieprzekazaniem przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej skargi na niewykonanie wyroku złożonej na podstawie art. 154 § 1 tej ustawy. Grzywna na podstawie art. 55 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została nałożona na Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2007 r. sygn. akt II SO/Wa 123/06.
Art. 55 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie miał zastosowania. Wymierzenie grzywny w razie niewykonania wyroku reguluje art. 154 § 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów". Grzywna wymierzana na tej podstawie jest instytucją gwarantującą skuteczność orzeczenia sądu administracyjnego, a zatem ma charakter restrykcyjny. Art. 154 § 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia sądowi administracyjnemu oceny wymierzenia grzywny, stanowi bowiem o tym, że grzywnę wymierza a nie, że może wymierzyć, tak jak stanowi o tym art. 55 § 1 tej ustawy. Sądowi pozostawiona jest ocena wysokości grzywny, przepisy prawne stanowią bowiem tylko o maksymalnej wysokości grzywny "wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia".
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.